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Projet de loi S-203, Loi modifiant la Loi sur la capitale nationale (bâtiments et autres ouvrages d’importance nationale)

La Loi sur la capitale nationale

Projet de loi modificatif—Deuxième lecture—Ajournement du débat

L’honorable Serge Joyal propose que le projet de loi S-203, Loi modifiant la Loi sur la capitale nationale (bâtiments et autres ouvrages d’importance nationale), soit lu pour la deuxième fois.

—Honorables sénateurs, je regarde l’horloge.

[Français]

Je ne veux pas abuser de votre patience et de votre écoute, mais j’aimerais vous entretenir de la question dont traite le projet de loi S-203, un projet de loi qui modifie la Loi sur la capitale nationale.

[Traduction]

Cet enjeu est lié directement à la question que mon collègue le sénateur Mercer a posée au représentant du gouvernement. Cette question portait essentiellement sur la protection de la Colline du Parlement, de ses ressources archéologiques et de son caractère patrimonial.

J’ai eu le privilège d’être membre du sous-comité du Comité de la régie interne qui a été chargé de superviser les travaux de rénovation de la Colline du Parlement, plus particulièrement de l’édifice du Centre et de l’édifice où nous nous trouvons aujourd’hui. Comme vous tous, j’ai pris connaissance du projet d’agrandissement du Château Laurier, qui se trouve au bout du tunnel. Je ne dis pas « de l’autre côté de la rue », car l’édifice du Sénat entretient un lien organique avec le Château Laurier. J’ai vu l’horreur architecturale qui a été proposée, en particulier le premier plan, qui a amené le maire d’Ottawa, Jim Watson, à comparer le bâtiment à un conteneur qui, évidemment, serait de taille monumentale.

À mon avis, il existe une façon d’aborder cet enjeu. Pendant l’étude menée par le sous-comité présidé avec brio par le sénateur Tannas, du Comité de la régie interne, nous — c’est-à-dire les sénateurs Forest, Munson, Bovey et moi-même — avons demandé quel était le statut de la Colline du Parlement en tant que lieu historique national. On nous a répondu qu’aucune loi canadienne ne prévoit que la Colline du Parlement doit être protégée en tant que lieu historique national.

Un représentant du ministère des Travaux publics est bien sûr venu nous informer que le ministère suit les normes et les lignes directrices relatives à la conservation des lieux historiques du Canada, mais que la Colline du Parlement ne jouit d’aucune protection juridique. De plus, le secteur de la Colline est une véritable jungle en matière de développement : dans les parties de la Colline qui n’appartiennent pas au gouvernement, à l’extérieur de la Cité parlementaire, toutes les initiatives de développement sont possibles. Ainsi, les propriétaires du Château Laurier ont fait valoir que le Château est un hôtel privé et qu’à titre de propriétaires de cet établissement privé, ils peuvent agir à leur guise. Ils peuvent agir à leur guise, à moins, évidemment, que la Ville d’Ottawa refuse d’accorder le permis de construction, ou encore qu’elle impose certaines restrictions. Cependant, la Loi sur la capitale nationale ne confère aucun pouvoir à la Commission de la capitale nationale pour examiner tout projet de modification, de construction, de démolition ou autre — la liste se trouve dans la loi — qui pourrait avoir une incidence directe sur le paysage de la Colline.

(1650)

Cela m’a étonné, car, étant originaire du Québec et très actif lorsqu’il s’agit de protéger le patrimoine — mon collègue le sénateur Massicotte pourrait en témoigner —, j’ai travaillé, au fil des années, avec Phyllis Lambert, du Centre canadien d’architecture, afin de contester de nombreux projets de démolition en plein centre-ville parce que nous étions d’avis que cela changerait complètement la valeur patrimoniale du centre-ville. Quand on sait qu’une ville peut perdre son identité en une génération, on ne peut que se rendre compte de l’utilité de protéger un site ou un édifice patrimonial qui témoigne directement de l’évolution historique ou culturelle d’une ville.

Ainsi, au Québec, l’article 40 de la Loi sur le patrimoine culturel, que je peux vous citer puisqu’il est très court, dit que le ministre peut, après avoir pris l’avis du conseil, délimiter l’aire de protection d’un immeuble patrimonial classé ou d’un site historique national.

Autrement dit, si un ministre provincial détermine qu’une bâtisse est un immeuble patrimonial, il peut définir une aire de protection tout autour, et celle-ci ne doit pas dépasser une distance de 152 mètres. Cela signifie que, si une personne, quelle qu’elle soit, souhaite démolir une bâtisse située à proximité d’un immeuble protégé, son projet pourrait être soumis à une évaluation et devoir ensuite respecter certaines restrictions.

Je vous entends déjà me dire : « Oui, mais cela revient à empiéter sur les droits des propriétaires, parce que si c’est moi le propriétaire du Château Laurier, c’est à moi de décider comment je veux l’agrandir, même si cela doit changer la face de la Colline du Parlement. »

Voilà pourquoi vous avez été saisis de ce projet de loi, qui donnerait à la Commission de la capitale nationale le pouvoir d’adopter des règlements et d’établir les conditions à respecter pour qu’un permis soit délivré aux projets situés à l’intérieur d’un certain périmètre autour de la Colline du Parlement ou d’un lieu historique national donné.

Je vous entends encore : « Oui, mais le Parlement fédéral a-t-il le droit d’accorder ce pouvoir à la Commission de la capitale nationale, car il s’agirait d’une limitation du droit absolu de construire, de modifier, d’ériger ou de démolir quoi que ce soit autour de la Colline du Parlement? » À cela je vous répondrai ceci — et la réponse ne vient pas de moi, mais du célèbre arrêt Munro c. National Capital Commission, rendu par la Cour suprême du Canada en 1966.

La Commission de la capitale nationale a été créée en 1966. Elle avait alors décidé d’établir une ceinture de verdure autour d’Ottawa pour protéger l’avenir de la capitale. Le fait qu’il puisse être exproprié si ses terres se trouvaient dans la ceinture de verdure n’a pas plu à un certain M. Munro, qui a donc contesté le pouvoir d’exproprier qu’une loi du Parlement accordait à la Commission de la capitale nationale. L’affaire est allée en Cour suprême. En 1966, cette dernière est arrivée à la conclusion suivante, que je vais lire rapidement :

Je peux difficilement imaginer l’objet d’une mesure législative qui dépasse plus clairement les intérêts locaux ou provinciaux et qui intéresse davantage le Canada dans son ensemble que celui de l’aménagement, de la conservation et de l’embellissement de la région de la capitale nationale selon un plan cohérent afin de doter le siège du gouvernement du Canada d’un cachet et d’un caractère dignes de son importance nationale.

Le tribunal a reconnu très clairement que la Commission de la capitale nationale a ce pouvoir parce que rien n’est plus symbolique que le siège du gouvernement du Canada. C’est ce qu’a conclu la Cour suprême.

À mon avis, il ne fait aucun doute que la Commission de la capitale nationale peut, grâce à ce projet de loi, avoir le pouvoir de réglementer toute forme de destruction, de démolition ou de modification dans le secteur immédiat de la Colline du Parlement. En fait, la Loi sur le Parlement du Canada définit en ces termes la Colline du Parlement. Je la cite :

Terrains délimités à Ottawa par la rue Wellington, le canal Rideau, la rivière des Outaouais et la rue Kent [et tout édifice ou ouvrage situé sur ceux-ci].

L’édifice du Sénat du Canada est situé au 2, rue Rideau, à Ottawa. C’est là où nous sommes. Dans l’immeuble situé au 1, rue Wellington, dans la ville d’Ottawa, nous avons deux salles de réunion de comité, qui se trouvent pratiquement au sous-sol du Château Laurier. À L’édifice Victoria au 140, rue Wellington, se trouvent les bureaux d’un certain nombre d’entre nous. Dans l’édifice Sir John A. Macdonald, situé au 144, rue Wellington, se tiennent des réunions parlementaires. Dans le voisinage, on a l’édifice de la Confédération, l’édifice de la Justice, qui est immédiatement adjacent, et l’édifice de la Cour suprême du Canada.

C’est ce que le projet de loi définit comme étant la colline du Parlement, et c’est là que la zone de protection serait définie. En d’autres termes, vous auriez le centre, puis un rayon autour de ce centre où toute modification ou tout changement majeur serait soumis à la commission, qui déterminerait ensuite les règlements par lesquels le permis serait accordé.

Honorables sénateurs, selon moi, cela permettra de régler les problèmes posés par l’agrandissement du Château Laurier. Je suis de cet avis, honorables sénateurs, parce que la loi qui régit les sites patrimoniaux au Canada laisse à désirer. On pourrait penser que c’est parce que je suis un partisan de la protection du patrimoine. C’est peut-être le cas, mais je ne suis pas le seul. En fait, il y a aussi des gens à la Chambre des communes qui sont en faveur de la protection du patrimoine. Par exemple, le Comité permanent de l’environnement et du développement durable de la Chambre des communes a mené une étude lors de la 42e législature et a déposé un rapport en décembre 2017, soit il y a deux ans. Je veux citer une phrase très intéressante de ce rapport :

Le Comité a appris au cours de son étude que le Canada était le seul pays du G7 à ne pas avoir adopté une loi pour protéger les lieux historiques et les ressources archéologiques qui relèvent de sa compétence.

La citation est tirée du rapport du comité de la Chambre des communes.

(1700)

Comment a réagi la ministre? Comme vous le savez, un comité qui publie un rapport peut inviter le ministre concerné à donner ses commentaires. Vous vous souviendrez que la ministre McKenna était alors responsable des sites historiques et de Parcs Canada. Elle a répondu au rapport du Comité du patrimoine sous la forme d’une lettre datée du 23 mars 2018, il y a un an et demi. Je vais lire un extrait de la lettre, qui est très instructive :

Ensemble, ces mesures ont contribué à renforcer la conservation de bon nombre de lieux patrimoniaux au Canada. Je reconnais, toutefois, qu’il est possible d’en faire davantage. Notamment, le rapport du Comité souligne l’absence de loi exhaustive en matière de protection des lieux historiques nationaux, des sites archéologiques et d’autres ressources patrimoniales sous responsabilité fédérale. Par conséquent, le gouvernement s’engage à étudier les mesures législatives qui pourraient être requises pour renforcer la conservation et la protection du patrimoine au palier fédéral.

Je répète : le gouvernement s’engage. Comme vous, j’étais présent pour écouter la lecture du discours du Trône. Je me réjouissais à l’idée d’entendre les quelques mots annonçant que le gouvernement allait présenter un projet de loi pour moderniser la Loi sur les lieux et monuments historiques et la Loi sur la capitale nationale. Malheureusement, le discours du Trône est resté muet sur cette question. C’est pourquoi vous avez pu lire la déception sur mon visage à la fin de la lecture. Comme pour beaucoup d’entre vous, le discours du Trône n’a pas répondu à mes attentes.

Honorables sénateurs, ce projet de loi aidera le gouvernement à présenter une mesure législative pour donner suite au rapport du Comité du patrimoine de l’autre endroit et à l’engagement que la ministre McKenna a pris au nom du gouvernement en mars 2018, à savoir examiner la loi canadienne afin qu’elle soit alignée sur les meilleures mesures législatives des pays du G7.

Ce projet de loi va plus loin que ce que laisse présager le titre. En fait, il incitera le ministère du Patrimoine canadien à présenter une mesure législative. Honorables sénateurs, je soutiens qu’il nous incombe individuellement de veiller à ce que cet édifice et le terrain qui l’entoure, au même titre que la Colline du Parlement, soient protégés de la même façon que l’est tout lieu historique provincial au Québec. Si on regarde de l’autre côté de la rivière, les édifices disposent d’une zone de protection, tandis que, de ce côté-ci, la Colline du Parlement ne jouit d’aucune protection, même si c’est le siège du gouvernement du Canada.

C’est mon cadeau de Noël. Je vous laisse avec le dossier. Je vais le suivre de près. Comme vous l’avez vu, les sénateurs Munson et Bovey ont pris position publiquement pour veiller à ce que le projet d’expansion du Château Laurier respecte le caractère patrimonial authentique de la Colline, et il est maintenant entre les mains de particuliers. Comme je l’ai dit, un inconditionnel comme moi s’adresse aux médias pour faire pression et ainsi de suite, mais je pense que les législateurs ont la capacité de faire plus, c’est-à-dire de déposer une mesure législative, de la faire adopter et de l’envoyer à l’autre endroit de sorte que le gouvernement sera saisi de la question. On dira : « Si la ministre McKenna disait vrai lorsqu’elle a déclaré que le gouvernement comptait revoir la loi, c’est le moment. » Il devra répondre à l’appel une fois saisi du projet de loi.

Merci, honorables sénateurs. Je vous remercie sincèrement de m’avoir écouté jusqu’au bout. Je vous offre mes meilleurs vœux et j’espère vous voir dans un autre monde.

Des voix : Bravo!

L’honorable Patricia Bovey (Son Honneur la Présidente suppléante) : Sénateur Duffy, avez-vous une question?

L’honorable Michael Duffy : Je me demande si le sénateur Joyal accepterait de répondre à une question.

Le sénateur Joyal : Oui, s'il me reste du temps, Votre Honneur.

Son Honneur la Présidente suppléante : Oui, sénateur Joyal.

Sénateur Duffy?

Le sénateur Duffy : Je vous remercie, Votre Honneur. Félicitations, sénateur Joyal, pour vos deux projets de loi d’aujourd’hui. Je me joins aux autres sénateurs pour exprimer, au nom de tous les Canadiens, notre gratitude à l’égard de votre contribution exceptionnelle à l’édification d’un meilleur Canada tout au long de votre carrière politique, et je suis convaincu que cela ne s’arrêtera pas ici.

Pour ce qui est de la question que vous venez de soulever au sujet de l’horreur prévue de l’autre côté de la rue, je voudrais parler d’un point qui y est un peu lié. J’aimerais connaître votre opinion sur la ceinture de verdure qui entoure la capitale nationale et qui relève de la compétence de la Commission de la capitale nationale. Depuis 2006, l’Ontario a adopté une politique d’augmentation de la densité urbaine. Nous constatons que les conseils municipaux subissent des pressions à cet égard presque toutes les semaines.

Pensez-vous que ce serait une bonne idée d’étendre la portée de votre projet de loi, ou faudrait-il une autre mesure législative, pour préserver la nature unique de la capitale nationale afin que la ceinture de verdure soit protégée et que des endroits comme la ferme expérimentale, qui est au cœur d’Ottawa, soient également protégés?

À cause de cette pression pour le développement urbain, lorsque des promoteurs voient tous ces terrains, ils s’imaginent tout l’argent que cela pourrait leur rapporter. À ce que je sache, la situation n’est pas tellement différente de celle qui nous occupe dans le dossier du Château Laurier, car ces terrains sont très convoités.

J’aimerais savoir ce que vous en pensez.

Le sénateur Joyal : Sénateur Duffy, merci de votre question, qui soulève une question économique bien réelle qui est indissociable de la vie moderne.

Comme vous le savez, tout le monde veut être au centre-ville. Le prix d’un condominium au cœur du centre-ville, près de la Colline du Parlement, est beaucoup plus élevé que celui d’un condominium à Kanata ou dans toute autre banlieue d’Ottawa. La ville est beaucoup plus vulnérable à la pression économique en raison de la valeur des taxes supplémentaires qu’elle peut bien sûr percevoir sur une tour de 55 étages, comparativement à une maison en brique de deux étages dans le Glebe.

Il arrive un point où la pression économique et financière du développement est presque insupportable, car les conseillers municipaux, comme tout représentant élu, hésitent à augmenter les taxes, mais ils veulent maintenir le même niveau de services ou même offrir des services supérieurs. C’est ainsi qu’ils se font élire. C’est ce qui arrive dans toutes les campagnes municipales, que ce soit à Ottawa ou dans n’importe quelle autre ville, de l’autre côté de la rivière ou ailleurs.

Il est certain que la Commission de la capitale nationale ressent cette même pression, une pression qui s’exerce sur la ceinture de verdure comme elle s’exerce aux alentours du Parlement parce que les parlementaires souhaitent vivre à proximité. Comme on l’a souligné aujourd’hui, la Chambre compte 338 députés. Combien d’entre eux vivent à Ottawa? Combien doivent loger à l’hôtel? Il existe de fortes pressions, à Ottawa, en faveur de la construction d’hôtels et de l’expansion d’hôtels existants.

Nous en sommes conscients, bien sûr. Nous devons garder cette situation à l’esprit, mais nous devons aussi tenir compte d’autres critères qui font que nous choisissons, en tant que société, de protéger la ceinture de verdure qui entoure la capitale, pour des raisons évidentes. Nous tenons à ce qu’Ottawa devienne l’une des villes exemplaires du Canada, puisque la capitale fait partie de l’identité de tous les Canadiens. Quand ils vous voient à la télévision sur la Colline, il y a toujours en arrière-plan les édifices du Parlement ou, en face, l’édifice Langevin ou l’ancienne ambassade des États-Unis. Ces images font partie de ce que j’appelle le « paysage imaginaire » des Canadiens. Quand ils voient les images de la capitale nationale à la télé, sur leur téléphone ou sur leur ordinateur, c’est comme s’ils y étaient, d’une certaine manière.

(1710)

Nous ne pouvons donc pas laisser la capitale se développer démesurément, sans aucun critère, et nous devons reconnaître les pressions exercées. Il n’y a pas de chômage dans cette ville, comme je l’ai dit, en raison de ces pressions. La pression d’habiter dans la capitale nationale se ressent de génération en génération.

Je vis ici depuis 50 ans. Au début, je louais une chambre dans une pension sur la rue Somerset, très près de la rue Elgin. À l’époque, j’étais l’adjoint de Jean Marchand. Eh bien, croyez-moi, si j’allais là-bas aujourd’hui, je n’aurais pas les moyens de louer une chambre dans cette maison en briques de deux étages parce que le quartier s’est tant embourgeoisé qu’il fait désormais fuir les gens. Où iront ces gens? Ils iront vivre de plus en plus loin. Il y a un besoin de construire, ce qui augmente la pression exercée sur la ceinture de verdure.

Vous soulevez donc un point très valable. La question devrait être examinée lorsque le projet de loi sera renvoyé au comité parlementaire approprié afin de brosser un tableau plus large de la capitale nationale et de l’orientation qu’elle prend. Bien entendu, la capitale nationale est dotée d’un plan d’avenir. On tente d’en respecter les objectifs, mais il est toujours possible de réviser ce plan, d’en annuler une partie, d’en tronquer une autre, de faire une exception, d’adopter une dérogation, et, 20 ans plus tard, on se retrouve avec un document tout rapiécé qui est bien loin de la vision initiale. Je crois que le comité serait probablement le mieux placé pour se pencher sur la question.

Beaucoup d’entre vous sont ici depuis longtemps. Vous avez sans doute constaté que la capitale a beaucoup évolué depuis la création de la Commission de la capitale nationale il y a de cela 50 ans. Nous avons le devoir envers le reste du Canada de veiller à ce que l’aménagement de la capitale se fasse conformément aux valeurs de protection de l’environnement, de respect de notre patrimoine et, bien sûr, d’expression de notre identité nationale. Cela fait partie de nos responsabilités. Aucun endroit au Canada ne se rapproche davantage de l’idée que les Canadiens se forment du Canada dans leur esprit que la Colline du Parlement.

Ne vous y trompez pas, honorables sénateurs : s’il n’y avait pas eu de manifestants pour défendre l’édifice où nous nous trouvons actuellement, il aurait été démoli en 1966. Des groupes citoyens — formés d’inconditionnels comme moi — se sont battus pour empêcher la démolition. Le ministère des Travaux publics avait déjà décidé, une fois les rails enlevés, qu’il démolirait cet édifice. Travaux publics voulait construire un stationnement. Si cela avait été le cas, il y aurait probablement ici une tour de 30 étages et nous, nous ne serions pas ici. La Colline du Parlement, telle que je l’ai définie dans ce projet de loi, comprend une partie du Château Laurier, une partie de la Cour suprême et une partie d’autres édifices de la rue Wellington qui, au fil des ans, ont été inclus dans ce qu’on appelle le cœur du Canada.

Il faut en être conscients et penser aux générations futures. Que serait-il arrivé si, en 1966, on avait laissé le ministère aller de l’avant aussi hâtivement? Les voitures prenaient de plus en plus de place dans le centre-ville, il leur fallait donc plus d’espace. « Alors, pouvons-nous démolir cet édifice? Eh bien, il n’y a plus de trains, alors la gare peut être démolie. » C’est un groupe de citoyens qui s’y est opposé. La décision a finalement été revue en raison de la pression populaire. Nous ne pouvons cependant pas toujours nous en remettre aux simples citoyens pour qu’ils s’occupent de ce genre de dossiers. Il faut que la législation finisse par être adaptée.

Ce que je propose, c’est d’adapter la législation et d’étendre son application en raison de la question que vous avez soulevée, qui relève exactement des mêmes enjeux.

[Français]

L’honorable Lucie Moncion : Je vous remercie, sénateur Joyal, pour cette façon de nous alerter. Je ne sais pas si j’ai choisi le bon mot en français. Quoi qu’il en soit, je vous remercie de nous sensibiliser à l’héritage qui existe. Vous n’avez pas évoqué la résidence du 1, rue Sussex dans ce projet de loi. Pourtant, plusieurs édifices à Ottawa font partie de notre héritage. Il s’agit de très beaux édifices, mais vous ne les incluez pas dans votre proposition. J’aimerais entendre vos observations à ce sujet.

Le sénateur Joyal : Sénatrice Moncion, je vous remercie de votre question. En fait, le projet de loi inclurait ces édifices, puisque l’alinéa 1k) comporte l’élément suivant :

[Traduction]

j) les lieux classés historiques en vertu de l’alinéa 3a) de la Loi sur les lieux et monuments historiques;

k) les lieux historiques nationaux au sens du paragraphe 2(1) de la Loi sur l’Agence Parcs Canada;

Pour des raisons évidentes, le 24, promenade Sussex serait visé. C’est là qu’habitent les premiers ministres depuis les années 1950. Si je ne m’abuse, le très honorable Louis St-Laurent a été le premier à y loger, lorsque la propriété a été offerte en cadeau au gouvernement du Canada. Les négociations ont eu lieu pendant et après la Seconde Guerre mondiale.

Cet élément pourrait sans doute être inscrit dans le règlement d’application de la loi afin que cet endroit soit protégé au même titre que les autres lieux historiques de la capitale.

Je suis persuadé que la réglementation serait plus restrictive pour les immeubles situés juste en face d’un lieu historique que ceux à 500 ou 1 000 pieds de là, car n’oublions pas qu’il y a un périmètre à respecter. Essentiellement, ce projet de loi veut éviter que des horreurs puissent être construites sans trop de problèmes, qu’un immeuble historique soit rasé sans avis ou que des travaux néfastes pour la qualité et le caractère patrimonial d’un milieu donné puissent être entrepris.

Bref, votre question trouve déjà sa réponse dans le projet de loi.

(Sur la motion de la sénatrice Forest-Niesing, au nom de la sénatrice Bovey, le débat est ajourné.)