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Projet de loi modificatif—Adoption du trentième rapport du Comité des affaires juridiques et constitutionnelles (La Loi sur l’accès à l’information - La Loi sur la protection des renseignements personnels)

Le Sénat passe à l’étude du trentième rapport du Comité sénatorial permanent des affaires juridiques et constitutionnelles (Projet de loi C-58, Loi modifiant la Loi sur l’accès à l’information, la Loi sur la protection des renseignements personnels et d’autres lois en conséquence, avec des amendements et des observations), présenté au Sénat le 30 avril 2019.

L’honorable Serge Joyal propose que le rapport soit adopté.

— Honorables sénateurs, je ne dispose que de 15 minutes pour essayer de vous présenter, brièvement, le résultat de l’étude du Comité sénatorial permanent des affaires juridiques et constitutionnelles sur le projet de loi C-58. C’est, bien évidemment, un projet de loi très important, puisque le premier système d’accès à l’information a été adopté par le Parlement du Canada en 1983, alors que je n’étais qu’un jeune député, et il n’a pas été revu depuis.

Me voici donc, à 74 ans, chargé de réviser le système aux côtés des membres du Comité des affaires juridiques et constitutionnelles. Cela a été un privilège pour moi de diriger cet exercice, qui s’est déroulé dans un esprit de collégialité. Je pense que, dans ce comité, les sénateurs ont particulièrement excellé lors de l’examen du projet de loi C-58.

Pour vous donner une idée du travail colossal que nous avons accompli, je vais vous rappeler tout ce que nous avons fait. Le comité a tenu 20 réunions, dont 13 au cours desquelles 53 experts et témoins ont comparu. Nous avons reçu plus de 23 mémoires et nous avons eu sept réunions pour l’étude article par article du projet de loi.

Honorables sénateurs, nous avons adopté 35 amendements à la version initiale du projet de loi. Vous pouvez imaginer qu’il s’agit d’un record, au cours de la présente législature, quant au nombre d’amendements que nous avons présentés pour un projet de loi. Toutefois, je n’aurais pas pu vous présenter un rapport au nom du comité aujourd’hui n’eût été du soutien des vice-présidents du comité, la sénatrice Dupuis et le sénateur Boisvenu. Je dois aussi mentionner le rôle qu’a joué la marraine du projet de loi, la sénatrice Ringuette, ainsi que le porte-parole de l’opposition, le sénateur Carignan, avec l’appui du sénateur Boisvenu.

Sur les 12 membres du comité, huit ont proposé des amendements. Ce n’était donc pas à l’initiative d’un seul sénateur. Les deux tiers des sénateurs qui siégeaient au comité ont proposés des amendements.

Les amendements ont été présentés, je pense, dans l’esprit de la fonction importante du Sénat, qui est de faire un second examen objectif et une étude indépendante des mesures législatives. Cette mesure législative est fondamentale, honorables sénateurs, car l’accès à l’information est un droit quasi constitutionnel et j’insiste là-dessus. N’importe quel citoyen canadien qui fait une demande d’accès à l’information exerce son droit quasi constitutionnel en vertu de l’article 2 de la Charte.

Je vais lire un court extrait de la décision rendue par la Cour suprême en 2011, dans laquelle le juge LeBel déclare :

La législation en matière d’accès à l’information incarne des valeurs fondamentales pour notre démocratie. La Cour a reconnu dans l’arrêt Criminal Lawyers’ Association que l’accès aux renseignements gouvernementaux a un caractère essentiel et jouit, en tant que droit dérivé, de la garantie de la liberté d’expression accordée par l’alinéa 2b) de la Charte canadienne des droits et libertés. De plus, les lois protégeant des droits garantis par la Charte ont souvent été qualifiées de quasi constitutionnelles.

Par conséquent, nous avons abordé l’étude en tenant compte du fait que l’accès à l’information est un droit et que le projet de loi devrait donc chercher à améliorer l’accès à l’information et à favoriser l’exercice de ce droit, au lieu de tenter de trouver des raisons de limiter cet accès.

C’est dans cet état d’esprit que tous les membres du comité ont entrepris l’étude. Je vais résumer brièvement un grand nombre des amendements qui ont été proposés, et vous verrez qu’ils nous ont permis d’atteindre l’objectif fixé.

La première série de modifications visait à élargir l’accès à l’information en éliminant les frais afférents à une demande d’accès à l’information. Cet amendement a été présenté par notre collègue le sénateur Pratte. D’autres amendements cherchaient à limiter à un seul le nombre de motifs pouvant être soulevés par une institution fédérale pour ne pas donner suite à une demande de communication de documents qui est jugée vexatoire ou entachée de mauvaise foi. Le sénateur Wetston est bien placé pour savoir que les demandes vexatoires ont fait l’objet de nombreuses décisions des tribunaux. Ainsi, si l’administration juge qu’une demande est vexatoire, elle ne jouit pas d’un pouvoir discrétionnaire sans limites. La jurisprudence établit même très clairement le cadre en application duquel une allégation de demande vexatoire peut être avancée.

Nous avons également abrégé le délai accordé à l’administration si elle demande plus de temps pour répondre à une demande, et ce, afin qu’elle ne dispose pas d’une quantité illimitée de temps pour le faire. À notre avis, c’était très important.

La deuxième série de modifications importantes visait les peuples autochtones. Je le dis en tout respect pour nos collègues autochtones. Aucun sénateur autochtone n’a participé à l’étude que nous avons réalisée, mais je tiens à vous assurer, honorables sénateurs, que nous avons pris très au sérieux les droits des Autochtones relativement à l’accès à l’information. La sénatrice Dupuis a même comparu comme témoin expert, ayant été, par le passé, mandatée par le gouvernement du Québec pour diriger les travaux sur les revendications territoriales présentées par les Autochtones du Québec.

Le comité a pris acte des engagements du gouvernement énoncés dans la lettre officielle de la présidente du Conseil du Trésor reçue le 25 février, comme vous le constaterez aux pages 53 et 54 du rapport. Le gouvernement a pris sept engagements relatifs aux Autochtones et à leur capacité d’accéder à toute l’information dont ils ont besoin pour appuyer leurs revendications territoriales et prouver que les traités qui ont été signés n’ont pas été respectés. Comme vous le savez, honorables sénateurs, tous ces renseignements sont détenus par le ministère des Relations Couronne-Autochtones, autrefois appelé le ministère des Affaires indiennes.

Nous avons formulé des recommandations précises à cet égard, ce qui est important parce que l’un des autres amendements au projet de loi propose un examen parlementaire dans un délai d’un an, alors que le projet de loi initial prévoyait seulement un examen ministériel. Un examen ministériel est un examen de l’administration de la mesure, et non de son effet sur le client. Il importe que, au cours de l’année que nous aurons pour effectuer l’examen, nous soyons capables de respecter les engagements de la présidente du Conseil du Trésor relativement aux problèmes des Autochtones. Honorables sénateurs, je suis très fier de pouvoir signaler, au nom des membres du comité, que nous avons dûment donné suite aux préoccupations des Autochtones, même si aucun sénateur autochtone n’était présent lors des rencontres du comité portant sur cette étude.

Honorables sénateurs, l’autre groupe d’amendements que nous avons présentés porte sur le pouvoir du commissaire à l’information.

Essentiellement, le commissaire à l’information a pour fonction de décider s’il convient, lorsqu’un Canadien a fait une demande d’accès à l’information et n’a pas obtenu de réponse dans un délai raisonnable, de prendre des mesures pour donner suite à cette demande.

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Nous avons ajouté un élément au pouvoir du commissaire à l’information pour qu’il y ait copie certifiée des ordonnances qu’il rend à l’endroit de l’administration fédérale. Je regarde mes collègues qui ont été juges. Ils savent bien que la copie certifiée donne plus de poids à l’ordonnance. La question du suivi donné à la demande nous préoccupait, dans les cas de refus de l’administration fédérale de communiquer l’information dans les délais.

Nous avons étudié la possibilité de prévoir un examen judiciaire d’une ordonnance certifiée dans le projet de loi. Nous avions préparé un amendement, mais nous étions préoccupés par l’effet que la mesure proposée dans cet amendement aurait sur le système. Nous avons donc demandé à la commissaire à l’information de comparaître de nouveau. Elle nous a dit qu’elle s’attendrait à ce genre de mesure à la prochaine étape de l’examen de la loi. Nous avons limité notre amendement à la certification de l’ordonnance rendue par le commissaire à l’intention de l’administration.

Il s’agit d’un progrès très important, honorables sénateurs. Je remercie les membres du comité, soit les sénateurs Pratte, Dalphond, Carignan, Boisvenu et les autres, pour avoir appuyé l’amendement avec enthousiasme.

Parmi les autres amendements, il y en avait un qui concerne le Président de notre Chambre. Le texte du projet de loi décrivait de manière erronée la responsabilité du Président en ce qui a trait à la détermination du privilège. Comme vous le savez, le Président du Sénat n’a pas le même statut que le Président de l’autre endroit. Au Sénat, on peut faire appel des décisions du Président. Autrement dit, le Sénat peut contester une décision du Président en matière de privilège, contrairement à l’autre endroit, où la décision du Président est définitive.

Le libellé du projet de loi ne tenait donc pas bien compte de cet état de fait. Je remercie la sénatrice Batters, qui a été la première à soulever la question en comité. Nous avons été en mesure de modifier le projet de loi afin qu’il reflète le statut particulier du président du Sénat. Cet amendement a été accueilli favorablement par tous les membres du comité.

L’autre groupe d’amendements qui a été proposé au projet de loi concerne ce qu’on appelle la divulgation proactive. Autrement dit, comme vous le savez, les ministres, les députés et les sénateurs doivent maintenant, aux termes du projet de loi, déclarer leurs dépenses — leurs frais d’accueil, leurs frais de déplacement et ainsi de suite — tous les trois mois. Or, le projet de loi s’avance sur un nouveau terrain en demandant également aux membres des tribunaux canadiens de déclarer leurs dépenses. Étant donné la manière dont le projet de loi est structuré, il y avait certainement un grand risque d’empiéter sur le principe de l’indépendance de la magistrature. Ce principe est bien défini en droit canadien. Il comporte trois éléments, mais je ne vous donnerai pas un cours sur l’indépendance de la magistrature cet après-midi, puisqu’il ne me reste que deux minutes.

Nous en sommes venus à la conclusion que le projet de loi pouvait être amendé de façon à maintenir et à respecter l’objectif de transparence visé par le gouvernement tout en laissant l’appareil judiciaire gérer ses propres affaires et en protégeant les juges, qui ne peuvent pas se défendre en cas d’allégation de dépenses excessives. Les juges sont tenus à la modération.

La sécurité personnelle des juges risque aussi d’être compromise. Nous nous sommes rappelés qu’encore dernièrement, l’ancien juge Alban Garon, sa femme et une amie de sa femme ont été abattus par un type qui en voulait à M. Garon pour une décision rendue une dizaine d’années plus tôt. Ici au Canada. Nous craignions donc de commettre un impair en faisant en sorte que les renseignements concernant les juges puissent facilement se retrouver entre les mains d’individus en colère. C’est alors que le sénateur Dalphond a proposé un compromis qui, à notre avis, permet d’assurer la sécurité des juges tout en préservant l’indépendance du système et sa capacité de fonctionner dans le respect du principe fondamental de l’indépendance de la magistrature.

En terminant, honorables sénateurs, le travail du comité profite concrètement au gouvernement, et voici pourquoi. Par l’entremise de la sénatrice Ringuette, le gouvernement a proposé une vingtaine d’amendements au texte initial. Vous comprenez que, si nous avions décidé d’adopter rapidement le projet de loi — comme l’a signalé un de nos collègues, mais j’oublie qui —, il nous aurait fallu presser le pas. Les seconds examens objectifs prennent du temps. C’est comme avec la soupe : elle est toujours meilleure et les saveurs ressortent mieux quand elle a le temps de reposer.

Nous avons pris notre temps pour étudier ce projet de loi. Nous avons commencé en octobre, mais nous avons dû nous interrompre pour étudier les projets de loi d’initiative ministérielle sur la loi électorale et les budgets des dépenses, après quoi le gouvernement lui-même nous a demandé de proposer des amendements. Voilà qui prouve que, quand on prend son temps et qu’on fait montre de la plus grande rigueur — nous ne sommes pas paresseux; ce n’est pas une course —, on peut en arriver...

Son Honneur la Présidente intérimaire : Votre temps de parole est écoulé, honorable sénateur.

Le sénateur Joyal : Puis-je avoir deux minutes de plus?

Des voix : Cinq!

Son Honneur la Présidente intérimaire : Consentez-vous, honorables sénateurs, à ce que je lui accorde cinq minutes de plus?

Des voix : D’accord.

Le sénateur Joyal : Nous vous présentons un projet de loi largement amélioré qui protège davantage le droit d’accès à l’information des citoyens. Il renforce la protection du principe constitutionnel fondamental d’indépendance de la magistrature ainsi que le droit des peuples autochtones d’avoir accès à l’information dont ils ont besoin pour étayer leurs revendications devant les tribunaux.

Nous avons délimité le cadre propice au renforcement de la démocratie. L’accès à l’information est en outre lié à l’exercice des droits démocratiques des Canadiens. Ces derniers doivent en effet savoir l’utilisation que leur gouvernement fait des informations qui les concernent et doivent pouvoir transmettre ces informations à la presse et aux médias afin que ces derniers accomplissent leur mission. Tout cela fait partie de l’exercice démocratique qui fait que le pays tout entier ne s’en trouve que mieux.

Honorables sénateurs, le rapport contient des observations que je vous invite à lire, car, qu’elles soient minoritaires ou majoritaires, elles soulèvent d’importantes questions que nous devrons régler à l’occasion de la prochaine étape de la refonte de notre système. L’exercice auquel procède actuellement le Comité des affaires juridiques et constitutionnelles devrait être cité comme exemple d’efficacité, de sérieux et de dévouement dont découleront des résultats pérennes. Merci.

Son Honneur la Présidente intérimaire : Les sénateurs sont-ils prêts à se prononcer?

Des voix : Le vote!

Son Honneur la Présidente intérimaire : L’honorable sénateur Joyal, avec l’appui de l’honorable sénateur Day, propose que le rapport soit adopté.

Vous plaît-il, honorables sénateurs, d’adopter la motion?

Une voix : Avec dissidence.

(La motion est adoptée avec dissidence, et le rapport est adopté.)

Son Honneur la Présidente intérimaire : Honorables sénateurs, quand lirons-nous le projet de loi pour la troisième fois?

(Sur la motion de la sénatrice Ringuette, la troisième lecture du projet de loi modifié est inscrite à l’ordre du jour de la prochaine séance.)