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C-70, Projet de loi sur l’accord concernant la gouvernance de la nation crie d’Eeyou Istchee. Projet de loi modificatif—Deuxième lecture

L’honorable Kim Pate propose que le projet de loi C-70, Loi portant mise en vigueur de l’Entente sur la gouvernance de la nation crie entre les Cris d’Eeyou Istchee et le gouvernement du Canada, modifiant la Loi sur les Cris et les Naskapis du Québec et apportant des modifications connexes et corrélatives à d’autres lois, soit lu pour la deuxième fois.

L’honorable Serge Joyal : Je ne veux pas retarder l’adoption de ce projet de loi à la deuxième lecture, mais j’aimerais vous faire part de quelques réflexions, honorables sénateurs, étant donné que, comme l’a mentionné le sénateur Day, cette mesure n’a pas été débattue du tout à l’autre endroit. Cela me rappelle un autre projet de loi qui a été débattu dans cette enceinte — et je regarde l’autre côté, car certains sénateurs s’en souviendront —, le projet de loi d’assentiment à la modification de la loi concernant la succession au trône, en 2013. Le sénateur Tkachuk s’en souvient peut-être. Cette mesure législative avait été adoptée de façon semblable à l’autre endroit. Le ministre responsable n’avait même pas fait de déclaration pour expliquer le projet de loi étant donné que ce dernier touchait, bien entendu, le statut de la Couronne. Comme vous le savez, les Canadiens sont très peu enthousiastes en ce qui concerne toute question liée à la Couronne ou les débats entourant ce genre de question.

Lorsque le projet de loi est arrivé au Sénat, j’ai pris la parole, comme d’autres sénateurs, et on nous a demandé d’adopter le projet de loi en un après-midi parce que, il va sans dire, personne ne voulait froisser qui que ce soit en lien avec la Couronne.

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Avec le consentement de la Chambre, le projet de loi a été renvoyé au Comité des affaires juridiques et constitutionnelles. Nous avons entendu le témoignage d’experts et de témoins et reçu des mémoires de témoins experts. Devinez ce qui s’est produit? Le projet de loi a été adopté à l’étape de la troisième lecture, mais sa constitutionnalité a été contestée l’année suivante devant les tribunaux. D’ailleurs, la cause est toujours devant les tribunaux. Certains d’entre vous savent que, la semaine dernière, j’ai comparu devant la Cour d’appel du Québec pour défendre la constitutionnalité du projet de loi puisque je crois fermement que le travail que nous avons accompli, dans le cadre de l’étude du projet de loi à l’étape de la deuxième lecture et en comité, a été très utile pour permettre au tribunal de comprendre le fond du projet de loi et ses principes ainsi que les très importantes implications qu’il suppose.

Cela dit, je suis d’accord avec les sénateurs Day, Patterson et Pate pour qu’on renvoie le projet de loi au Comité des peuples autochtones, mais je veux vous faire part des principes qui, à mon humble avis, sont en jeu dans le projet de loi.

Nous parlons d’autonomie gouvernementale. Qu’est-ce que cela signifie? L’autonomie gouvernementale signifie la capacité de se gérer soi-même et de posséder l’appui financier nécessaire pour donner effet à ses propres lois. C’est pour cette raison que le principe d’autonomie gouvernementale s’applique au Canada. Nous avons des gouvernements fédéral et provinciaux, et chacun d’eux est compétent dans le champ de compétence qui lui est conférée par la Constitution, notamment les affaires indiennes. Le paragraphe 91(24) de la Constitution indique très clairement que « les Indiens et les terres réservées pour les Indiens » relèvent de la responsabilité du gouvernement fédéral, tout comme les affaires locales, l’éducation et la santé relèvent de la responsabilité du gouvernement provincial. Tous les sénateurs comprennent facilement que le Canada est souverain dans son ensemble et en tant que pays.

Il est donc question d’autonomie gouvernementale sur les terres autochtones. Il existe déjà un statut reconnu relativement à ces terres, et nous l’avons déjà mentionné, à l’instar du sénateur Patterson. D’ailleurs, le paragraphe 35(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 reconnaît assez clairement que :

Les droits existants — ancestraux ou issus de traités — des peuples autochtones du Canada sont reconnus et confirmés.

Autrement dit, le Canada comprend un gouvernement fédéral, des gouvernements provinciaux et des terres indiennes. Selon l’article 35, la souveraineté des terres indiennes appartient à la nation indienne. C’est le principe de l’autonomie gouvernementale.

Quelle est l’étendue de la souveraineté des Indiens sur ces terres? Autrement dit, dans quels domaines peuvent-ils adopter leurs propres lois, par eux-mêmes et à leur façon? C’est la question fondamentale qui est en cause dans le projet de loi qui est actuellement à l’étude.

Comme l’ont mentionné la sénatrice Pate et le sénateur Patterson, on a conclu une entente avec des représentants des Cris et des Naskapis, mais il faut tenir compte du fait que, lorsque nous adopterons ce projet de loi, le principe que nous approuverons est celui de l’autonomie gouvernementale, c’est-à-dire la capacité pour ces groupes d’Indiens, ces nations indiennes, d’adopter leurs propres lois au même titre qu’on le reconnaît sous le régime de la répartition des pouvoirs entre les gouvernement fédéral et provinciaux, étant donné que nous créerons, que nous reconnaîtrons un autre ordre de gouvernement.

Une fois que nous aurons adopté cette mesure législative, nous garantirons, pour les années à venir, la souveraineté de ces nations indiennes sur les terres visées par cette entente. De plus, ce n’est pas tout ce que nous faisons. Ce n’est pas suffisant d’affirmer qu’on est en mesure d’adopter des lois; il faut être en mesure d’en assumer les coûts.

Par conséquent, si nous reconnaissons cette réalité — et quand je dis « nous », je parle du Parlement du Canada —, nous reconnaissons, pour l’ensemble du Canada, que les nations autochtones, dans les limites de leurs champs de compétences, ont le droit de légiférer relativement, par exemple, à l’éducation ou aux services locaux, comme l’alimentation en eau, le traitement des eaux, les eaux usées, et cetera. Ces nations ont-elles la capacité fiscale d’être autonomes?

On comprend très bien quand on fait le parallèle avec les villes et les villages. Si une municipalité est habilitée à prendre des règlements sur les eaux usées ou sur l’approvisionnement en eau, elle doit avoir l’argent nécessaire. Et d’où vient cet argent? De l’impôt foncier.

Pour ce qui est des nations autochtones dont il est question dans la loi, une question se pose : jusqu’où s’étendra leur autonomie? Auront-elles l’argent nécessaire pour assumer les responsabilités qui viennent avec l’autonomie gouvernementale? N’oublions pas que le modèle que nous créons aujourd’hui pourrait servir de gabarit pour d’autres accords ailleurs au pays qui pourraient être conclus avec les nations autochtones dans d'autres sphères d'activité.

Nous devons donc faire bien attention. Je ne suis pas contre le projet de loi. Je veux simplement qu’on m’assure que le Comité des peuples autochtones pourra se pencher sur les conséquences de l’autonomie gouvernementale telle qu’elle est définie dans le projet de loi C-70 et déterminer si l’autonomie financière dont jouirons les nations concernées leur permettra d’assumer l’ensemble des responsabilités qui leur échoiront, notamment en ce qui concerne l’adoption de lois et la prise de règlements afin de gouverner la vie de leurs membres.

Que ferons-nous, si nous n’allons pas jusque-là? Nous les maintiendrons ni plus ni moins sous notre tutelle. C’est ce qui arrivera si ces nations ne sont pas totalement autonomes, c’est-à-dire si elles n’ont pas l’argent nécessaire pour faire appliquer les lois qu’elles jugeront bon d’adopter dans l’intérêt de leur population.

Je prie les membres du Comité des peuples autochtones de bien analyser les principes en cause ici, car ils nous seront très utiles pour avancer sur le chemin de la réconciliation et pour comprendre ce que fait le Canada — et je pense ici au sénateur Forest — pour reconnaître aux nations autochtones le droit de gérer leur territoire et leurs affaires au même titre que les municipalités, qui ont le pouvoir de prendre leurs propres décisions, mais qui doivent toujours demander à la province d’approuver leurs plans et projets et qui doivent composer avec le cadre financier qui est le leur.

Selon moi, avant d’adopter ce projet de loi, il faut bien réfléchir aux démarches qui vont bientôt se conclure — y compris les longues négociations pacifiques et parfois même les poursuites judiciaires — ainsi qu’à la façon dont le gouvernement canadien reconnaîtra le droit des Autochtones à l’autodétermination. Comme l’a dit la sénatrice Pate, cette question a fait l’objet de procédures judiciaires. Il faut comprendre que le Canada accordera aux Autochtones certains pouvoirs en matière d’autonomie et de responsabilité financières, et ce, tant à l’échelon provincial que fédéral.

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J’ai voulu donner le plus de détails possible et présenter les principes en termes simples et faciles à comprendre. Même si, à l’autre endroit, on a effectué ce travail en très peu de temps, je pense que, dans cette Chambre de second examen objectif, nous devons pleinement comprendre les conséquences pour l’avenir et la capacité du Comité permanent des peuples autochtones, aidé d’experts — de professeurs de l’Université de la Saskatchewan et de la faculté du droit autochtone — pour que, au moment de voter sur ce projet de loi, nous ne mettions pas simplement une enveloppe à la poste, mais que nous comprenions véritablement les conséquences futures des négociations qui sont en cours.

Je suis désolé d’avoir consacré trop de temps à cette question cet après-midi, mais je crois que qu'il est utile, compte tenu de ce qui suivra, de comprendre les enjeux liés au projet de loi C-70. J’appuie certainement le renvoi du projet de loi au Comité permanent des peuples autochtones.

L’honorable Lillian Eva Dyck : Honorables sénateurs, je n’avais pas l’intention de prendre la parole; cependant, après avoir écouté les intervenants précédents, je crois que j’ai le devoir de dire quelques mots.

La négociation de cet accord a été amorcée il y a quelques années. Bien sûr, les concepts de responsabilité et d’indépendance financières sont profondément ancrés dans tout accord d’autonomie gouvernementale. L’idée de devoir être autonome du point de vue économique faisait partie de tous les accords d’autonomie gouvernementale que j’ai vus. Bien sûr, je ne les connais pas tous.

Au fil des ans, le travail du comité a porté sur un certain nombre d’accords, et j’essayais de me les rappeler pendant que je vous écoutais. Il y a eu l’Accord d’autonomie gouvernementale de la première nation de Westbank, l’Accord définitif de la Première Nation de Tsawwassen, l’Accord définitif des premières nations maa-nulthes, et l’Accord définitif de la Première Nation de Yale — tous de la Colombie-Britannique. Ce sont les seuls qui me sont venus à l’esprit, mais il y en a peut-être d’autres. Peut-être le sénateur Patterson essaie-t-il de se rappeler ceux sur lesquels nous avons travaillé.

Nous avons toujours respecté la procédure du Sénat. Nous avons toujours procédé à une deuxième lecture, bien que cette étape ait parfois été rapide parce que la mesure à l’étude devait recevoir la sanction royale avant l’échéance d’un accord entre la Couronne et la nation concernée. Malgré cela, nous avons toujours renvoyé les projets de loi au comité; nous avons toujours entendu des témoins et posé des questions.

Je me souviens que, dans le cas de l’accord avec les Premières Nations de Yale, il y avait des divergences d’opinions parmi les nations participantes. Il m’apparaît important que ces différents points de vue soient inscrits dans les comptes rendus puisque, comme le dirait notre ancien collègue, le sénateur Baker, le Sénat est souvent cité pendant les procédures judiciaires.

Selon moi, il faut suivre la procédure normale mais agir rapidement, puisque tout doit être fait d’ici la fin de l’exercice financier. Le comité bénéficie sans contredit d’une solide expérience en matière d’accords sur l’autonomie gouvernementale.

Je souhaite aussi revenir à votre idée de modèles. Ce ne serait pas une idée très populaire, à mon avis. Je n’aime pas employer le terme « colonial », mais il n’en demeure pas moins que les Premières Nations, les Métis et les Inuits relèvent d’un gouvernement colonial depuis 150 ans. Chaque groupe a une conception différente de l’évolution que devrait suivre son autonomie gouvernementale. L’idée même de modèle va à l’encontre du principe voulant qu’il revient à chaque groupe de décider de sa gouvernance. C’est pourquoi l’idée d’un modèle ne plairait probablement pas. Je tenais à le dire officiellement.

Le sénateur Joyal : Honorables sénateurs, quand j’ai parlé de modèle, je pensais simplement à un exemple qui montre comment ces dossiers peuvent être abordés. C’est ce que j’avais en tête.

Convenez-vous que nous avons entrepris ce genre de réflexion sur ces accords, par le passé, afin de déterminer le principe en fonction duquel d’autres ententes peuvent être conclues et de tirer des leçons des précédents quant à l’approche à adopter?

La sénatrice Dyck : Je suis d’accord, dans une certaine mesure. Comme nous entrons dans une nouvelle ère où l’on reconnaît les droits des Autochtones, notamment leurs droits inhérents à l’autonomie, je doute que les anciens accords s’appliquent à coup sûr aux réalités futures. Les peuples autochtones ont une vision différente de leurs droits, qui ne correspond pas nécessairement à la perspective colonialiste du gouvernement. Ce qui a été fait par le passé pourrait ne pas convenir à l’avenir.