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Motion donnant instruction au Comité des finances nationales de diviser le projet de loi en deux projets de loi—Recours au Règlement—Report de la décision de la présidence

 

L'honorable André Pratte, conformément au préavis donné le 13 juin 2017, propose :

Que ce soit une instruction au Comité sénatorial permanent des finances nationales de diviser le projet de loi C-44, Loi portant exécution de certaines dispositions du budget déposé au Parlement le 22 mars 2017 et mettant en œuvre d'autres mesures, en deux projets de loi, afin qu'il puisse traiter séparément des dispositions concernant la Banque de l'infrastructure du Canada contenues à la section 18 de la partie 4 dans un projet de loi et des autres dispositions du projet de loi C-44 dans l'autre projet de loi.

L'honorable Serge Joyal : Si vous me le permettez, chers collègues, j'aimerais me porter à la défense d'un ancien Président, le sénateur Charbonneau. J'ai succédé au sénateur Charbonneau dans le district de Kennebec, au Québec. Avant d'être nommé dans son district, je connaissais personnellement le sénateur Charbonneau, et je peux avouer aujourd'hui qu'il a gentiment offert de me guider dans ma nomination au Sénat.

Bien entendu, à l'époque, c'était le premier ministre Mulroney qui était chef du gouvernement, et j'ai demandé au sénateur Charbonneau si je devrais m'asseoir au Sénat du côté du gouvernement, qui était évidemment formé par le Parti progressiste-conservateur, ou du côté de l'opposition, en tant que libéral. Bien sûr, si je regarde le sénateur Plett, je suis un libéral notoire. À cette époque, j'étais même président de la Commission politique du Parti libéral du Canada.

Il m'a répondu que puisqu'il serait délicat pour le premier ministre de nommer un sénateur libéral, je pourrais siéger à titre de sénateur indépendant. Peut-être qu'il avait une idée derrière la tête ou qu'il avait eu une prémonition, mais je lui ai dit que je ne pouvais siéger comme indépendant, puisque personne ne me croirait. Personne n'allait croire que j'étais indépendant.

Lorsque j'ai entendu certains commentaires au sujet de la décision du sénateur Charbonneau à titre de Président, je me suis senti mal à l'aise, honorables sénateurs, parce qu'il était un vrai gentleman. C'était un homme bon. Il a fait tout son possible pendant une période très difficile au Sénat. Je tiens aujourd'hui à exprimer ces sentiments personnels parce que j'estime que c'est la chose à faire en mémoire de quelqu'un qui a consacré l'essentiel de ses talents et de son énergie au service de cette institution.

Cela étant dit, honorables sénateurs, j'aimerais vous soumettre, Votre Honneur, un certain nombre de sujets qu'on n'a pas encore abordés, mais je veux être très clair. Je vous conseille d'examiner très attentivement le rôle que vous jouez à titre de Président, pour les questions qui pourraient être d'ordre constitutionnel. Permettez-moi de citer l'ouvrage La procédure du Sénat en pratique, à la page 246 :

En outre, conformément à la tradition parlementaire, le Président ne rend pas de décisions sur des questions constitutionnelles ou juridiques, ou sur des questions hypothétiques concernant la procédure.

Exactement le même point de vue est exprimé dans le commentaire 323 de Beauchesne. Le Président, dit-il :

« [...] ne décide d'aucune question d'ordre constitutionnel ou juridique, bien qu'il soit permis de soulever une question de ce genre par rappel au Règlement ou sous forme de question de privilège. »

On trouve également à la page 636 de l'ouvrage La procédure et les usages de la Chambre des communes l'observation suivante :

Quoique soulevées à l'occasion d'un rappel au Règlement, les questions hypothétiques concernant la procédure ne peuvent pas être adressées au Président, non plus que les questions de droit ou d'ordre constitutionnel.

Monsieur le Président, après avoir entendu l'honorable leader du gouvernement, je vous soumets humblement qu'une partie de son argument empiète sur les questions constitutionnelles, à savoir quels sont les pouvoirs du Sénat quant à sa capacité de décider comment traiter un projet de loi provenant de la Chambre des communes.

Cela relève du privilège du Sénat de décider de la manière de traiter un projet de loi provenant de l'autre endroit et accompagné d'une recommandation royale. Il revient au Sénat d'exercer le privilège qui est le sien d'organiser ses travaux, de décider de la façon de scinder un projet de loi, de décider quelle partie il enverra à un comité et, finalement, de décider de la façon dont il renverra le projet de loi à l'autre endroit.

Lorsque le projet de loi est accompagné d'une recommandation royale, le Sénat n'est pas tenu — et c'est là le deuxième argument que je veux faire valoir — d'examiner son contenu. En fait, je faisais partie du gouvernement dont le premier ministre, le très honorable Jean Chrétien, a décidé — en l'annonçant d'ailleurs au caucus — que chaque projet de loi émanant du gouvernement aurait la recommandation royale, même si aucun crédit, impôt ou sujet financier n'y figurait, afin de limiter la capacité de la Chambre d'intervenir et d'élargir la portée d'un projet de loi.

Je pensais à une chose dont je suis encore convaincu. Quand un projet de loi reçoit une recommandation royale, celle-ci porte sur l'article du projet de loi qui traite des impôts et des affectations budgétaires. C'est le fondement même d'une recommandation royale. Vous comprendrez, Votre Honneur, qu'à l'autre extrême, une recommandation royale nous lierait les mains et que le Sénat ne pourrait toucher à aucun projet de loi accompagné d'une recommandation royale. Nous avons le privilège de décider de la manière dont nous allons traiter un projet de loi. Comme l'a dit le leader du gouvernement, nous pouvons amender les projets de loi. Par conséquent, nous pouvons décider de faire des ajouts à tout projet de loi ou, comme l'a dit le leader du gouvernement, nous pouvons décider de supprimer un projet de loi. Dans le contexte du projet de loi C-44, le leader du gouvernement soutient qu'en fait, nous pouvons supprimer toute la section 18 de la partie 4 et retourner la mesure à l'autre endroit sans qu'il y soit question de la Banque de l'infrastructure.

Mais si nous scindons le projet de loi et que nous étudions la Banque de l'infrastructure, puis que nous le renvoyons après l'avoir amendé, alors bien sûr, nous aurons amélioré la mesure, mais nous aurons abordé le sujet prioritaire du gouvernement. Nous aurons répondu à la demande du gouvernement, qui veut nos conseils et notre consentement sur cet article du projet de loi conformément à l'article 91 de la Constitution. Il est donc illogique de soutenir que nous pouvons amender un projet de loi, y faire des ajouts et le supprimer, mais pas le scinder et le retourner à l'autre endroit une fois amendé. Il est tout à fait illogique de nous dire que le Sénat ne peut pas scinder un projet de loi alors qu'il a le privilège d'organiser son travail et son étude des projets de loi, avant de les retourner à l'autre endroit.

Quand nous aurons renvoyé ce projet de loi à l'autre endroit, que ferons-nous? Nous aviserons l'autre endroit que nous l'avons étudié, que nous l'avons traité en suivant notre devoir constitutionnel envers les régions et les intérêts de section. Si nous décidons de renoncer à notre pouvoir de scinder un projet de loi, honorables sénateurs, songeons sérieusement au pouvoir constitutionnel auquel nous renonçons.

Je crois comprendre la raison pour laquelle le gouvernement refuse de scinder ce projet de loi. Quelle logique le gouvernement applique-t-il face au Sénat, maintenant qu'il est « indépendant »? Elle tient essentiellement au fait que des procédures incertaines ou douteuses n'ont pu être redéfinies de manière à restreindre la marge de manœuvre du Sénat. À mon avis, Votre Honneur, nous avons là une question éminemment politique liée à l'essence même du pouvoir de cette enceinte. Je vous présente cette question constitutionnelle avec toute la déférence et le respect que je vous dois en vous demandant d'y réfléchir très sérieusement avant de vous prononcer. S'il y a un jeu de pouvoir politique avec l'autre endroit, il revient au Sénat de déterminer comment il exercera ce pouvoir. Nous ne le ferons pas en arbitrage, mais devant les tribunaux. Nous poserons la question à la Cour suprême, comme s'il s'agissait d'un renvoi, et nous lui demanderons de déterminer la portée de ce pouvoir et dans quelle mesure il faudrait le limiter.

Je dis cela en me basant sur les trois situations dans lesquelles le Sénat s'est déjà retrouvé. Je me souviens très bien du projet de loi C- 10. Voilà pourquoi je souris en vous regardant. Vous avez participé à ce débat à l'époque. Vous vous souviendrez que l'ancien sénateur Bryden, du Nouveau-Brunswick, appuyait fortement l'idée de le scinder parce que nous étions d'accord avec une partie de ce projet de loi — même chose qu'avec le projet de loi C-44 —, mais que nous pensions que l'autre partie du projet de loi devait être étudiée plus en profondeur. Nous voulions obtenir plus d'explications et entendre davantage de témoins, parce que cette partie traitait du pouvoir qu'auraient les Autochtones de porter des armes et des droits dont jouissaient les agriculteurs à cette époque. Nous assumions notre responsabilité de protéger les intérêts des minorités et des régions.

Comme dans le cas de la Banque de l'infrastructure, nous voulons être sûrs que ces pouvoirs seront appliqués de manière objective pour protéger les intérêts des petites régions et municipalités. Nous voulons que cela corresponde aux priorités que nous aborderons dans notre étude du projet de loi.

Alors, à mon humble avis, la motion déposée par le sénateur Pratte correspond parfaitement à la procédure que nous avons suivie. L'autre endroit pourra décider d'accepter notre message ou de le rejeter.

Je conclurai en vous parlant d'un article de l'honorable Allan McEachern, publié dans la Revue parlementaire canadienne au printemps de 1988. Il s'intitule « Les projets de loi scindés — Opinion d'un sénateur ». Je vais citer ce qu'a dit le Président Fraser de la Chambre des communes en 1988, parce qu'il a déjà été cité. Qu'a dit le Président Fraser au sujet des répercussions constitutionnelles de la décision que l'on vous demande de prendre aujourd'hui? Je vous cite sa décision :

La tradition veut que le Président de la Chambre ne se prononce pas en matière constitutionnelle. Il ne m'appartient pas de décider si le Sénat pouvait, en vertu de la Constitution, faire ce qu'il a fait du projet de loi C-103.

Je crois qu'il y a là matière à réflexion, car, si le Président de la Chambre des communes est arrivé à la conclusion qu'il ne lui appartient pas de décider de la portée des pouvoirs constitutionnels du Sénat, alors je crois que nous devons nous fonder sur la primauté du droit, c'est-à-dire sur le pouvoir qui nous est conféré à l'article 91. Nous sommes appelés à exercer ce pouvoir en donnant notre avis et en accordant notre consentement à l'égard des projets de loi que nous recevons de l'autre endroit.

C'est également ce que dit le rapport Ross, que le leader du gouvernement a cité. Pour conclure, Votre Honneur, j'aimerais citer l'extrait du rapport Ross que voici :

Les dispositions de l'Acte de l'Amérique Britannique du Nord [...] n'autorisent pas le règlement 78 de la Chambre des communes du Canada [ou l'actuel paragraphe 80(7) du Règlement] qui prétend assimiler les pouvoirs et privilèges de cette Chambre en ce qui concerne les bills de subsides à ceux que possède la Chambre impériale des communes.

Le rapport dit ensuite ceci :

La Chambre des communes ne peut pas adopter des règlements pour ajouter à ses pouvoirs ou pour diminuer ceux du Sénat. La règle 78 de la Chambre des communes est tout à fait en dehors des pouvoirs de cette Chambre.

Autrement dit, Votre Honneur, nous exerçons notre pouvoir en étudiant un projet de loi comme nous l'entendons. Nous le renvoyons à la Chambre après l'avoir étudié comme nous le voulions. C'est ensuite à la Chambre de déterminer ce qu'elle veut en faire. Ainsi, les deux Chambres échangent leurs points de vue — nous leur donnons leur avis et ils nous donnent le leur —, et une décision est prise en conséquence. C'est la convention constitutionnelle que nous avons suivie jusqu'à présent. Si nous nous en éloignions, nous nous aventurerions en terrain inconnu, et cela pourrait avoir des répercussions très importantes sur les prochaines décisions et les prochaines mesures qui seront prises dans cette Chambre.

Merci.

Des voix : Bravo!