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Projet de loi S-16, Loi modifiant la Loi constitutionnelle de 1867 et la Loi sur le Parlement du Canada (présidence du Sénat)

 

LA LOI CONSTITUTIONNELLE DE 1867
LA LOI SUR LE PARLEMENT DU CANADA

PROJET DE LOI MODIFICATIF—DEUXIÈME LECTURE—SUITE DU DÉBAT

L'ordre du jour appelle:

Reprise du débat sur la motion de l'honorable sénateur Oliver, appuyée par l'honorable sénateur Stratton, tendant à la deuxième lecture du projet de loi S-16, Loi modifiant la Loi constitutionnelle de 1867 et la Loi sur le Parlement du Canada (présidence du Sénat).—(L'honorable sénateur Joyal, c.p.)

L'honorable Serge Joyal: Honorables sénateurs, je voudrais vous parler cet après-midi du projet de loi S-16, mesure législative très importante proposée par mon honorable ami le sénateur Oliver.

Le projet de loi S-16, dont les sénateurs ont sûrement un exemplaire, a deux objets. Il vise à modifier le processus de nomination de notre Président, qui est actuellement nommé par le gouverneur en conseil, pour qu'il soit désigné d'une façon semblable à celle qu'a adoptée la Chambre des communes c'est-à-dire par un vote secret des sénateurs.

Le projet de loi S-16 limiterait en outre le droit de vote du Président aux cas où il y a égalité des voix pour et contre. Autrement dit, le Président ne serait habilité à voter que dans ces rares cas. À l'heure actuelle, notre Président se prononce chaque fois qu'il y a un vote.

Le projet de loi est très important, honorables sénateurs, parce que le statut de notre Président prend racine dans l'un des cinq principes de notre institution, que les Pères de la Confédération ont dotée de cinq caractéristiques institutionnelles.

La première caractéristique est l'indépendance. La Chambre haute devait être totalement indépendante de l'autre endroit et, bien sûr, de l'appareil exécutif. Cela est parfaitement clair dans les débats de la Confédération. Une fois qu'un sénateur est nommé, il n'a jamais à se faire réélire et il conserve sa fonction jusqu'à l'âge de 75 ans. Plusieurs gouvernements peuvent se succéder, mais nous restons là jusqu'à 75 ans. À l'autre endroit, chaque cycle électoral apporte une nouvelle vague de députés. En fait, les statistiques montrent que les deux tiers des députés sont renouvelés tous les huit ou neuf ans. Les données statistiques figurent dans le livre que nous avons publié en mai dernier. La première caractéristique institutionnelle du Sénat, l'indépendance, a des répercussions sur le statut de notre Président. Je reviendrai plus tard sur cet élément.

La deuxième caractéristique du Sénat, c'est sa perspective à long terme. Les sénateurs apportent une telle perspective à l'étude des projets de loi. Le fait que notre mandat ne soit pas lié à un cycle électoral de trois ou quatre ans permet au Parlement d'avoir un point de vue à long terme sur toutes les lois fédérales.

La troisième caractéristique institutionnelle est la continuité. Les sénateurs constituent la mémoire institutionnelle du Parlement. Je crois que cela ressort d'une façon évidente dans beaucoup des mesures législatives que nous adoptons ici parce que nous nous souvenons de la façon dont nous avons traité une question cinq, dix ou peut-être même vingt ans auparavant. Cela est très important, surtout lorsque nous discutons de questions aussi fondamentales que les droits des minorités.

La quatrième caractéristique du Sénat, c'est l'expérience professionnelle et personnelle qu'ont les sénateurs. Conformément à la Constitution, les sénateurs doivent être âgés d'au moins 30 ans. De plus, les conventions exigent que nous soyons des citoyens accomplis et de bonne réputation, et que nous ayons une expérience personnelle ou professionnelle qui convienne aux membres de la Chambre haute.

La cinquième et dernière caractéristique est notre rôle représentatif. Nous sommes nommés sur une base régionale.

Je voudrais souligner aux honorables sénateurs aujourd'hui pourquoi le Président exerce un rôle très important dans notre institution. Il représente notre institution. Il en est en quelque sorte l'incarnation. Il nous représente, par exemple, dans le cadre de procédures reliées aux droits et aux privilèges du Sénat.

Tous les honorables sénateurs savent que le Sénat est en train d'examiner une question qui pourrait, à un moment donné, pousser notre Président à défendre les droits du Sénat devant la Cour suprême du Canada comme l'a fait le président de l'assemblée législative de la Nouvelle-Écosse dans l'affaire Donahoe, une célèbre décision rendue en 1993 par la Cour suprême. Ainsi donc, le Président est très important, car il est l'incarnation de la Chambre haute.

Tous les honorables sénateurs se rappellent que la Chambre haute est égale à l'autre. Il faut bien comprendre cela. Le 5 juin dernier, durant le débat sur le projet de loi C-39, je suis intervenu dans cette enceinte, à l'instar du sénateur Kinsella, pour attirer l'attention des honorables sénateurs sur le fait que le projet de loi traitait notre Président différemment de celui de l'autre endroit. Il violait ainsi le principe de l'égalité des deux Chambres. Cependant, ce n'est pas cela qui nous préoccupe aujourd'hui.

Nous nous préoccupons plutôt aujourd'hui du statut de notre Président à l'intérieur de notre institution. Il est très important que nous nous interrogions là-dessus. Notre Président est nommé par le Gouverneur général en conseil. C'est ce que prévoit notre Constitution. L'article 34 de la Loi constitutionnelle de 1867 dit ceci:

Le gouverneur général pourra, de temps à autre, par instrument sous le grand sceau du Canada, nommer un sénateur comme orateur du Sénat, et le révoquer et en nommer un autre à sa place.

En d'autres termes, c'est le gouverneur général en conseil. Si je ne me trompe, le gouverneur général en conseil est le gouvernement en exercice qui, par l'intermédiaire du premier ministre, conseille le gouverneur général sur le choix du Président. Le gouvernement en exercice peut décider de révoquer le Président en tout temps. Ce n'est pas notre prérogative. C'est celle du gouvernement en exercice. C'est du moins ce que dit l'article 34 de la Loi constitutionnelle de 1867.

Le projet de loi que nous soumet le sénateur Oliver est très intéressant. En effet, il propose de nommer notre Président de la même façon qu'à l'autre endroit. Cependant, lorsqu'on examine attentivement notre Constitution, on s'aperçoit qu'il y a de nombreux obstacles constitutionnels à la réalisation de la proposition du sénateur Oliver. La proposition du sénateur Oliver suppose que l'article 34 de la Loi constitutionnelle de 1867 pourrait être modifié aux termes de l'article 44 de la Loi constitutionnelle de 1982, qui permet au Parlement de modifier la Constitution sans le consentement des provinces lorsqu'il s'agit de questions de compétence exclusivement fédérale. Voilà sur quoi se fonde le sénateur Oliver qui propose de modifier la disposition concernant la nomination de notre Président. L'article 44 de la Loi constitutionnelle de 1982 précise bien que le Parlement peut modifier la Constitution.

Le sénateur Oliver soutient que, puisque le Parlement fédéral a le pouvoir de modifier les dispositions de la Constitution relatives aux pouvoirs du Sénat ou de la Chambre des communes, et cela comprend aussi le Président, seul le Parlement peut modifier cette partie de la Constitution.

Bien qu'attrayante, cette interprétation de l'article 34 me semble, honorables sénateurs, un peu précipitée. L'article 34 parle du gouverneur général en conseil. Par gouverneur général en conseil, on entend le gouverneur général conseillé par le Cabinet, c'est-à-dire le conseil formé du gouverneur général, du premier ministre et de ses ministres.

Un peu plus loin dans la Loi constitutionnelle de 1982, on peut lire à l'alinéa 41a) que, pour modifier la charge de gouverneur général, il faut le consentement des deux Chambres et, honorables sénateurs, des dix provinces. Cela signifie l'unanimité. L'alinéa 41a) dit clairement «la charge de gouverneur général». Que signifie la charge de gouverneur général? C'est essentiel de savoir cela pour bien comprendre la question qui nous occupe. Par «charge», on entend les attributions que la Constitution confie à la personne qui exerce les fonctions de gouverneur général.

Autrement dit, pour modifier les pouvoirs confiés au gouverneur général par la Constitution, notamment le pouvoir de nommer notre Président, il faudrait passer par la plus lourde des procédures de modification de la Constitution, qui est, comme en conviendra sûrement mon collègue, le sénateur Beaudoin, l'unanimité. Comme disait l'autre, ce n'est pas demain la veille.

Le projet de loi soulève un autre problème. Si nous modifions le pouvoir du gouverneur général de nommer de notre Président, il faudra peut-être obtenir le consentement royal, parce que cela touche le gouverneur en conseil. Le projet de loi est un projet de loi d'initiative parlementaire. Il ne fait pas intervenir le consentement royal. Nous savons tous ce qu'implique le consentement royal; il devrait nous être signifié avant que nous ne votions en troisième lecture. Cela ne devrait pas nous empêcher d'étudier la proposition; toutefois, elle devrait être renvoyée au Comité du Règlement ou au Comité des affaires juridiques et constitutionnelles. Nous pourrions entendre des témoins, réfléchir et débattre de la question, et le consentement royal ne serait requis qu'à la dernière étape de l'étude du projet de loi. Ce ne serait pas un sujet controversé. Son Honneur le Président a rendu de nombreuses décisions sur la question.

Pourrions-nous modifier la disposition de la Constitution traitant de la nomination du Président?

Le sénateur Prud'homme: Oui.

Le sénateur Joyal: Le sénateur Austin a fait une proposition originale. Qu'a-t-il dit? Il a dit que nous devrions peut-être adopter une résolution.

Le sénateur Prud'homme: Exactement.

Le sénateur Joyal: Nous devrions adopter une résolution exigeant que le gouverneur général en conseil nomme un Président choisi par les sénateurs par scrutin secret. Cette solution nous permettrait de contourner la règle constitutionnelle exigeant le consentement unanime des provinces, à laquelle nous devrions vraisemblablement nous plier si nous tentons de modifier le pouvoir du gouverneur général.

Honorables sénateurs, j'ai réfléchi à deux fois à la proposition du sénateur Austin. Je crois qu'elle soulève aussi un problème constitutionnel. Aux termes de l'article 34, c'est le gouverneur général en conseil qui nomme le Président. Qui est le gouverneur en conseil? Qui conseille le gouverneur en conseil? C'est très clair: c'est le premier ministre par l'intermédiaire du Cabinet. En vertu d'une convention constitutionnelle, le premier ministre et son Cabinet sont seuls habilités à conseiller le gouverneur général. Nous ne pouvons substituer l'avis des sénateurs à celui du premier ministre. La Constitution ne le permet pas.

Autrement dit, si nous adoptions la proposition du sénateur Austin, nous modifierions une convention constitutionnelle qui est exécutoire et qui a une incidence sur de nombreux autres articles de notre Constitution touchant les pouvoirs du gouverneur en conseil, notamment de nommer des juges. Il n'existe pas de substitut à ce pouvoir conventionnel essentiel exercé exclusivement par les membres du Conseil privé. Il faut être membre du Conseil privé pour conseiller le gouverneur général alors qu'il est clairement précisé dans la Constitution que ce pouvoir appartient au gouverneur en conseil. Nous sommes des sénateurs et non des membres du Conseil privé. Certains d'entre nous peuvent l'être ou l'avoir déjà été, mais le Sénat n'est pas la Chambre du Conseil privé. Autrement dit, nous ne sommes pas tous au Cabinet.

C'est une question sur laquelle nous devons essentiellement nous pencher si nous voulons modifier le processus de nomination de notre Président. Notre Constitution doit nous servir de cadre logique. Si notre Président est nommé par le gouverneur en conseil, il n'a pas le pouvoir de rompre l'égalité des voix au Sénat. C'est ce que prévoit la Constitution et c'est ce que prévoit notre Règlement. Notre Règlement prévoit que si le Président veut voter, il doit voter le premier. Il est sur le même pied que nous tous. Il n'a qu'un seul vote.

À l'autre endroit, le Président ne vote pas, sauf en cas d'égalité des voix. Les sénateurs se souviendront que c'est ce qui est arrivé il y a deux semaines. Bon nombre d'entre nous l'avons vu à la télévision. Cela se produit très rarement à l'autre endroit.

Autrement dit, honorables sénateurs, même s'il est nommé par le gouvernement en poste, notre Président n'a pas de droit de vote supplémentaire. Son vote a le même poids que celui de n'importe quel autre sénateur.

Son Honneur le Président: Sénateur Joyal, je regrette de vous informer que votre temps de parole est ecoulé

Le sénateur Joyal: J'aimerais qu'on m'accorde plus de temps.

Son Honneur le Président: Est-ce d'accord, honorables sénateurs?

Des voix: D'accord.

Le sénateur Joyal: Je remercie les sénateurs de leur indulgence.

Il y a un autre aspect du Sénat qui diffère de l'autre endroit et ce sont les pouvoirs de notre Président de rendre des décisions.

Cela diffère fondamentalement de ce qui se fait à l'autre endroit. À l'autre endroit, on ne peut pas en appeler de la décision du Président. Une fois que ce dernier a rendu sa décision, c'est définitif. Notre Règlement prévoit, à l'article 18, paragraphe 4, qu'on peut en appeler de la décision du Président. Autrement dit, comme notre Président est nommé par le gouvernement du jour, il existe deux mesures de sauvegarde pour assurer notre capacité de demeurer maîtres de nos propres règles. Premièrement, le Président vote avant nous. Deuxièmement, on peut en appeler de ses décisions. Autrement dit, le Sénat peut les casser. Avant de changer le statut de notre Président, honorables sénateurs, nous devons comprendre la structure de notre institution en ce qui a trait au rôle du Président. Ces questions ont été longuement mûries par ceux qui étaient ici avant nous. Nous ne sommes pas les premiers à y réfléchir.

[Français]

Il y a déjà plus de 137 ans que le statut de notre Président a été pensé. Pourquoi? Parce que, avant la Confédération, notre Président était élu par les conseillers législatifs.

[Traduction]

Je rappellerais aussi aux sénateurs que, avant la Confédération, le Président de l'ancien conseil législatif — notre ancêtre — était élu par les membres de ce conseil. Je vais citer ici un extrait tiré de l'édition de 1892 de l'ouvrage de Bourinot, aux pages 38 et 39:

C'est la Couronne qui choisissait le Président parmi les membres du conseil jusqu'en 1862, année à partir de laquelle les membres élisaient eux-mêmes un des leurs pour agir en tant que Président. La première élection a eu lieu le 20 mars 1862, lorsque sir Allan McNab a été choisi Président.

Pourquoi était-il choisi parmi les membres du conseil législatif jusqu'en 1862? La raison fondamentale est que, à l'époque, la majorité des membres du conseil législatif étaient élus. Il y a une logique dans ce système. Lorsqu'un corps législatif se compose d'élus, c'est à lui d'élire son Président. Lorsqu'il est nommé, son Président l'est aussi. Comme je le disais. le Président est l'incarnation de la Chambre.

Il y a une logique à cela. Nous pouvons ne pas être d'accord. Nous pouvons vouloir changer le système, mais il nous faut respecter ses règles. Je crois que le sénateur Oliver a bien fait de porter cette question à notre attention. Toutefois, je propose aux honorables sénateurs de renvoyer le projet de loi du sénateur Oliver au Comité sénatorial permanent des affaires juridiques et constitutionnelles ou au Comité du Règlement afin que tous ces aspects soient examinés, y compris toutes les questions que j'ai soulevées, parce que, comme je l'ai proposé aux honorables sénateurs, nous nous heurtons à des problèmes constitutionnels fondamentaux, à des questions d'ordre institutionnel très importantes. Si nous devions appuyer un tel changement important de notre institution, nous devrions, comme notre ancêtre sir John A. Macdonald l'a dit, faire preuve de prudence et de discernement dans ce débat.

Honorables sénateurs, il s'agit d'une question très sérieuse. Cela semble simple à première vue, mais c'est trompeur. Lorsque nous examinons attentivement certains articles de notre Constitution, nous découvrons de plus en plus de problèmes. Si cela nous préoccupe, nous devrions prendre la bonne décision.

Je remercie l'honorable sénateur Oliver. Je lui sais gré de nous avoir donné la possibilité de réfléchir sur ce sujet, mais j'espère que nous serons en mesure de consacrer tout le temps et toute l'attention nécessaires pour approfondir toutes les questions que soulèvent ce projet de loi sur la sélection de notre Président.

L'honorable John Lynch-Staunton (leader de l'opposition): Je voudrais poser une question au sénateur Joyal. Il m'a semblé vouloir dire que, du fait que le Président du Sénat vote en premier, bien que seulement occasionnellement, voire rarement, et qu'on peut en appeler de ses décisions, il est indépendant. Personnellement, je ne le crois pas. Ai-je mal interprété les propos de l'honorable sénateur?

Selon moi, peu importe qui occupe le fauteuil, selon le système actuel, cette personne, qui a été nommée pour des raisons politiques, est redevable au gouvernement ou au premier ministre qui l'a nommée. Quel que soit le parti au pouvoir, c'est la réalité, en ce qui me concerne.

Deuxièmement, le Président vote en premier généralement dans des situations où on s'attend à ce que le résultat soit très serré, ce qui rend son vote nécessaire. Ce n'est pas en raison de ses opinions; c'est parce que son vote est nécessaire, et son vote est toujours favorable au gouvernement. Je ne connais pas un seul Président du Sénat qui ait jamais voté avec l'opposition. Celui ou celle qui l'aurait fait n'aurait pas occupé son poste bien longtemps.

Le fait que l'on puisse en appeler des décisions de la présidence vient de ce que, par le passé, certains Présidents ont été accusés de laisser la politique trop influencer leurs décisions. Nous nous souviendrons de ce qu'a vécu le Président Charbonneau pendant le débat sur la TPS. Je ne débattrai pas de la valeur de ces décisions, mais je me souviens que, à l'époque, les libéraux prétendaient qu'il était trop influencé par la nécessité de faire adopter un certain projet de loi. D'autres Présidents ont également été accusés de la même chose, pas de manière aussi flamboyante et passionnée que cette fois-là, mais c'est arrivé.

Tout cela pour dire que, à l'heure actuelle, le Président, qui est nommé pour des raisons politiques, a une mission politique. Je n'ai rien contre cela, mais je préfère de loin le projet de loi du sénateur Oliver, qui soustrairait le Président, autant que possible, à cette atmosphère politique. J'ajouterai que je sais que certains Présidents ont, à certaines reprises, assisté aux réunions locales ou nationales de leur groupe parlementaire. Cela confirme encore la loyauté politique du Président.

Pour en revenir au système actuel, on doit accepter que le sénateur qui occupe le fauteuil, à titre de Président, est investi d'une mission politique. En la supprimant, le projet de loi du sénateur Oliver donnerait à la présidence une indépendance véritable plus grande.

Le sénateur Joyal: Je remercie le sénateur de sa question, qui porte sur un point très important. Nous pouvons souhaiter modifier le système conformément à l'objectif prévu dans le projet de loi, mais nous devons d'abord respecter le critère constitutionnel que j'ai mentionné dans ma brève allocution. Comme le sénateur l'a indiqué avec raison, nous pouvons souhaiter mettre le Président du Sénat à l'abri de toute influence présumée ou alléguée du gouvernement, en le choisissant de la façon proposée dans le projet de loi. Toutefois, il ne s'agit pas de cela. Lorsque le sénateur Oliver a demandé si j'accepterais de coparrainer le projet de loi S-16, je lui ai répondu que je serais heureux de le faire, mais que nous aurions à en examiner toutes les ramifications afin d'atteindre ces objectifs. Le sénateur Austin a proposé une autre voie pour atteindre le résultat souhaité, à savoir la voie conventionnelle, mais même celle-là pourrait se heurter à certains obstacles d'ordre constitutionnel. Je vais être clair. Je ne m'oppose pas aux objectifs poursuivis par le sénateur Oliver. J'attire simplement l'attention des sénateurs sur les questions d'ordre constitutionnel qu'il faudra régler tôt ou tard au cours de l'étude du projet de loi.

Le sénateur a signalé que l'on peut en appeler des décisions du Président du Sénat. Cela permet au Sénat, dans une certaine mesure, de rester maître de sa procédure. Si, comme le mentionne le sénateur, le Président devait rendre une décision qui, de l'avis du Sénat, semblait être «partisane» ou influencée par le gouvernement, la Chambre haute aurait le pouvoir d'en appeler de cette décision. Les sénateurs ont la possibilité d'examiner les décisions et de se prononcer sur ces dernières, ce qui donne au Sénat un moyen de manifester son désaccord. Le Sénat a déjà tenu de tels votes, comme se le rappelleront les sénateurs.

Au moins, nous disposons de cette capacité. Il pourrait arriver que le Président, nommé par le gouverneur en conseil, c'est-à-dire le gouvernement du jour, soit en position minoritaire au Sénat à cause d'un changement de gouvernement. Cela s'est déjà produit. Comme les honorables sénateurs s'en souviendront, le sénateur Charbonneau fut président suppléant à un moment où le gouvernement était minoritaire au Sénat. Ce fut aussi le cas du présent gouvernement, pendant un certain temps après son élection en 1993. Dans un tel cas, le Président joue un rôle primordial: il maintient la crédibilité du processus des débats. C'est incontestable.

Le sénateur a absolument raison d'affirmer que, si un Président participe à des activités partisanes, par exemple des réunions du groupe parlementaire, des réceptions du parti ou d'autres activités considérées comme partisanes, il ne fait aucun doute qu'il nuira à sa réputation de gardien du décorum et de l'impartialité.

Nous ne devons jamais oublier que le Sénat est une Chambre d'opinions contradictoires qui forment l'assise même de notre système démocratique. C'est pourquoi nous siégeons dans une enceinte où les partis se font face et le Président se trouve au centre, au-dessus de la mêlée. Il est fondamental pour la crédibilité du Sénat que les débats se déroulent de manière équitable et le Président a un rôle fondamental car il assure l'intégrité des débats par ses décisions.

Honorables sénateurs, je ne suis pas opposé à l'idée d'améliorer la méthode actuelle de choix du Président. Cependant, nous devons le faire en gardant à l'esprit tous les éléments en jeu. Voilà essentiellement l'objectif de mes propos au Sénat aujourd'hui. Je propose que nous examinions la question en profondeur au Comité permanent du Règlement, de la procédure et des droits du Parlement ou au Comité permanent des affaires juridiques et constitutionnelles. Ainsi, les sénateurs auront l'occasion d'entendre ceux qui ont plus d'expérience à la Chambre haute et pourront éviter le genre de situations qu'on ne voudrait pas voir se reproduire. Tout cela fait partie de la mémoire institutionnelle et de la perspective à long terme que nous voulons mettre en valeur dans le débat sur ce point.

L'honorable Anne C. Cools: Honorables sénateurs, je remercie le sénateur Joyal de ses observations. Je remercie aussi le sénateur Oliver du but visé par son projet de loi, c'est-à-dire de trouver, quant au poste de Président, le moyen de faire des choix vraiment représentatifs de l'opinion du Sénat tout entier. Cependant, je pense qu'il y a de graves défauts dans le projet de loi S-16.

J'aurais une ou deux questions à poser au sénateur Joyal. Il m'a donné à penser que le Président du Sénat était nommé par décret, qu'il était nommé par le gouverneur en conseil. Ce n'est pas du tout mon avis. Je crois que sa nomination, qui porte le grand sceau, est faite par la représentante de la reine elle-même, la gouverneure générale. C'est un type de nomination différent. Il nous faut comprendre que le Président du Sénat n'est pas au service du Sénat. Le Président des Communes est au service des Communes, mais le Président du Sénat est au service de la royauté, car le Sénat, la Chambre haute, est la Chambre des Parlements, tout comme le greffier du Sénat est le greffier des Parlements. Le greffier des Communes est le greffier adjoint des Parlements. Le Sénat est la Chambre haute. Il est la seule des deux Chambres où peuvent se réunir les trois instances du Parlement, soit la Reine ou son représentant, les Communes et le Sénat. Le système exposé à l'article 34 est conçu de façon à respecter cette réalité constitutionnelle. C'est pourquoi, par exemple, nous ne sommes pas censés appeler le Président du Sénat «Monsieur le Président». Cette expression est réservée à la Chambre des communes.

Le poste de Président des Communes est apparu il y a des centaines d'années, car le roi, lorsqu'il rencontrait les membres des Communes, ne pouvait leur parler à tous en même temps. Il a donc décidé que ceux-ci choisiraient un des leurs comme porte-parole. Il faut avouer que, pendant une centaine d'années, le gouvernement a désigné le Président des Communes en proposant une motion.

Voici la question que je pose à l'honorable sénateur Joyal: Comment est-il possible que le projet de loi du sénateur Oliver crée le pouvoir de nommer le Président? Je peux comprendre comment il essaie de créer un processus de sélection des candidats au poste de Président. Une des choses qui caractérise les deux Chambres du Parlement est que ni l'une ni l'autre n'a le pouvoir de nommer ses propres officiers, qu'il s'agisse des greffiers, du huissier du bâton noir, du sergent d'armes ou autres. Elles doivent faire appel pour cela à l'autorité de la Reine. Ce n'est pas sans raison que l'on nomme ce système la Reine du Parlement ou, agissant de concert avec le Cabinet, la Reine en conseil du Parlement. Le pouvoir de procéder à ces nominations reste de nature royale. Comment alors ce pouvoir peut-il être accordé par une loi? C'est impossible.

Le sénateur Joyal: Honorables sénateurs, je pense avoir lu correctement l'article 34 de la Loi constitutionnelle de 1867. Comme l'honorable sénateur vient de le mentionner, cet article précise que le gouverneur général peut, de temps à autre, par instrument sous le grand sceau du Canada, nommer un sénateur comme Président du Sénat. Il me semble bien que c'est ce que j'ai lu. Je n'ai rien changé au texte de la Constitution. Il est donc clair que le Président est nommé par instrument sous le grand sceau du Canada. Une telle nomination procède de l'exercice d'un pouvoir confié au gouverneur général en conseil, qui agit suivant l'avis du Conseil privé. Voilà essentiellement ce que dit l'article 34.

Je ne crois pas que nous ayons un différend au sujet des implications au plan constitutionnel liées à la nomination de notre Président. Il convient d'examiner attentivement cette question, y compris le mode de nomination du Président du Parlement de Westminster, la Chambre des lords. Un tel examen serait utile, à mon avis. Lorsque les Pères de la Confédération ont rédigé l'article 34 en 1867, ils se sont sans doute penchés sur cette question. Ils connaissaient les changements apportés au système de nomination en 1862. Ils ont décidé de rétablir le processus de nominations par le gouverneur général. Il est évident qu'ils ont discuté de la question, ce qui explique l'existence de l'article 34, lequel marque un changement par rapport au système de nomination en vigueur au conseil législatif du Canada avant la Confédération.

L'honorable Gérald-A. Beaudoin: Honorables sénateurs, je voulais parler de cette question et demander l'ajournement en mon nom, mais si quelqu'un veut poser une autre question, je n'y vois pas d'objection. C'est un sujet tellement complexe que je préfère l'aborder dans le cadre d'un discours préparé.

L'honorable Marcel Prud'homme: Nous savons tous que le sénateur Joyal est un être exceptionnel très au courant de ces questions, mais il a été et est toujours membre du Conseil privé. J'ai été nommé membre du Conseil privé par Sa Majesté elle-même, et non par le gouverneur général, mais je n'ai jamais été ministre. Ma question est très simple. Le sénateur parle sans cesse du gouverneur en conseil, c'est-à-dire le premier ministre et le Cabinet. D'après son expérience à titre de ministre et, par conséquent, de membre du Conseil privé de la Reine, l'a-t-on déjà consulté, au sein du Cabinet, lorsque le premier ministre a décidé de nommer un Président, ou s'agissait-il d'une décision prise uniquement par le premier ministre?

Le sénateur Joyal: Honorables sénateurs, le sénateur Prud'homme soulève une question très délicate. C'est comme toute chose; cela semble toujours simple, mais c'est un piège, en réalité. Il est certain que, lorsque le premier ministre, au sein du Cabinet, procède à la nomination d'une personne dont le statut est défini dans la loi ou dans la Constitution, ce qui se produit — d'après mon expérience personnelle — c'est qu'à la fin de la réunion du Cabinet, on discute de ces nominations. Il y a alors une liste de candidats qui est soumise aux membres du Cabinet pour qu'ils disent ce qu'ils en pensent et qu'ils donnent leur approbation. Il n'y a pas de vote. Chacun autour de la table exprime son opinion. En l'occurrence, lorsqu'une personne doit être nommée par le gouverneur en conseil, son nom devrait figurer sur la liste des candidats du gouvernement. Le premier ministre dirait: «J'ai l'intention de nommer monsieur ou le sénateur X ou Z à ce poste. Y a-t-il des objections?» Puis les documents sont signés.

Comme vous le savez, la nomination des sénateurs est prévue dans la Constitution. Je vais revenir sur l'article 24 de la Constitution. Il est ainsi libellé:

Le gouverneur général mandera de temps à autre au Sénat, au nom de la Reine et par instrument sous le grand sceau du Canada, des personnes ayant les qualifications voulues.

Je répète — le gouverneur général mandera de temps à autre — il ne s'agit pas du gouverneur en conseil. Qu'est-ce que cela signifie? Cela signifie que le Cabinet n'est pas tenu de se réunir pour donner une opinion au gouverneur général pour qu'il nomme quelqu'un au Sénat. Qu'est-ce que cela signifie? Cela signifie qu'il n'y a qu'une seule personne qui peut conseiller le gouverneur général au sujet de la nomination d'un sénateur: c'est le premier ministre.

Nous devons lire le texte très attentivement, comme le sénateur Cools l'a dit judicieusement, car la convention sur l'exercice de ces pouvoirs comporte de nombreuses dimensions. Les honorables sénateurs savent sûrement que, lorsque Sa Majesté visite Ottawa, la tradition veut qu'elle convoque une réunion des conseillers privés — de tous les conseillers de toutes les allégeances politiques. Je crois que cette tradition est très importante, car elle préserve le statut de la reine en tant que chef du Conseil privé. Bien sûr, dans l'administration quotidienne de l'État, ce ne sont que les ministres qui jouissent de la confiance de la Chambre et qui donnent des conseils sur ces questions. Cependant, lorsque Sa Majesté se rend au Parlement, elle rencontre habituellement tous les conseillers privés qui ont été nommés. C'est la tradition. J'ai moi-même assisté à ces réunions, et notre collègue, le sénateur Austin, qui a été conseiller privé il y a quelques années, a été invité à des réunions semblables.

Le sénateur Corbin: Et il l'est encore.

Le sénateur Joyal: Oui, comme le dit le sénateur Corbin, il l'est encore. Je ne dirai rien de plus. Le sénateur Corbin m'a tendu un piège et j'ai résisté. Quoi qu'il en soit, il s'agit là d'un élément très important du débat sur ce projet de loi, honorables sénateurs.

L'honorable Jack Austin: Honorables sénateurs, conformément à la tradition suivie pour les questions posées dans cette enceinte, en particulier la tradition récente, j'aimerais d'abord dire que, à mon avis, le débat sur la méthode de nomination du Président du Sénat est utile et qu'elle a lieu en temps opportun. Je tiens à féliciter le sénateur Joyal pour l'étude très complète et bien documentée qu'il a menée sur ces questions.

Je voudrais ajouter un tout petit renseignement à ce qu'il sait de la question. Le sénateur Joyal est-il au courant du décret adopté en 1935 lorsque que le très honorable Mackenzie King a assumé ses fonctions pour la première fois? Ce décret réservait expressément au premier ministre les recommandations relatives à la nomination à différentes fonctions, dont celles de juge à la Cour suprême du Canada, de juge en chef des provinces, de sénateurs, et cetera. Le pouvoir de recommandation était réservé exclusivement au premier ministre. J'aimerais avoir les commentaires du sénateur Joyal à ce sujet. Par conséquent — et c'est ce que j'ai dit lorsque le sénateur Oliver a présenté le projet de loi et a formulé quelques observations à son égard —, cela revient à demander la modification de ce décret. Il n'y a aucun moyen d'agir aux termes de la loi, parce que la loi nécessite une modification constitutionnelle, comme le sénateur Joyal l'a dit. Toutefois, nous pouvons demander que le premier ministre agisse sur avis du Sénat en ce qui concerne le pouvoir de nomination en vertu de ce décret. Bien entendu, il faudrait pour cela avoir un processus convenu et non des relations d'antagonisme avec le premier ministre de l'heure.

Une fois de plus, sénateur Joyal, je voudrais avoir vos commentaires sur ce qui semble être un virage qui nous ferait peut-être passer d'un régime axé sur le premier ministre à une forme de gouvernement plus consensuelle fondée sur un conseil des ministres. Comme les honorables sénateurs le savent, il y a un certain nombre de suggestions qui circulent au sujet du rôle des parlementaires face à ce qu'on appelle le «déficit démocratique» dans la pratique parlementaire.

Lorsque le comité compétent étudiera le projet de loi S-16, est-ce que le sénateur Joyal pense qu'il pourra examiner la question plus vaste des pouvoirs du Parlement et de la nomination à diverses fonctions dans le contexte de ce projet de loi particulier?

Le sénateur Joyal: Honorables sénateurs, je remercie le sénateur Austin de sa question. Elle me rappelle beaucoup de suggestions et de commentaires que j'ai entendus, surtout l'été dernier, au sujet de la nomination des sénateurs.

Les honorables sénateurs se souviendront que, l'été dernier, vers la mi-août, la revue Maclean's a publié un article. Je ne me rappelle pas la date exacte, mais je crois que tous les sénateurs savent de quel article je parle. L'auteur proposait que les sénateurs soient nommés à partir d'une liste fournie par les provinces. L'article a circulé et a été abondamment commenté. Cela m'a frappé parce que, comme je l'ai dit plus tôt, les sénateurs sont nommés par le gouverneur général, pas par le gouverneur en conseil, sur avis — comme nous l'a rappelé le sénateur Austin — du seul premier ministre. Autrement dit, le premier ministre se consulte lui-même, puis transmet les noms au Gouverneur général. Il n'y a pas de doute que le premier ministre doit des explications au sujet de l'exercice de ce pouvoir conventionnel.

Comme l'a mentionné le sénateur Austin, dans le cas des sénateurs, la proposition qui a circulé l'été dernier est contraire aux dispositions de notre Constitution. Pourquoi? Parce qu'elle lierait les mains du premier ministre au point de transférer l'exercice pratique de son pouvoir de nomination aux premiers ministres des provinces. Permettez-moi de vous rappeler la décision historique rendue en 1980 par la Cour suprême du Canada. Je me demande s'il y a encore ici des sénateurs qui étaient présents en 1979 lorsque cette décision clé concernant le statut de notre institution a été rendue publique. Le sénateur Graham était ici, j'en suis sûr, de même que d'autres. Si j'étais professeur et que j'avais à parler du Sénat à mes étudiants, je considérerais cette décision de la Cour suprême comme une lecture obligatoire, comme un cours «Sénat 101», si vous voulez.

À la page 77 de la décision, la Cour suprême dit clairement que tout choix de sénateurs fondé sur une liste fournie par les premiers ministres provinciaux ou sur une décision des assemblées législatives provinciales équivaudrait à une cession du pouvoir de nomination à un autre palier de gouvernement, ce qui est contraire à l'esprit de la Loi constitutionnelle de 1867. Une telle façon d'agir reviendrait à modifier la Constitution sans passer par la procédure prescrite à l'article 38 de la Loi constitutionnelle de 1982.

La proposition du sénateur Austin nécessite la coopération du premier ministre de l'heure. En fait, cela reviendrait à un «encadrement»... J'utilise peut-être ici un terme négatif.

[Français]

Une telle pratique encadrerait les pouvoirs du premier ministre.

[Traduction]

Comme je l'ai dit plus tôt, le premier ministre peut consulter n'importe qui, à sa guise, sur la nomination des sénateurs. Rien ne l'empêche de nous consulter à l'heure actuelle. Mais on ne peut pas céder ce pouvoir à une autre autorité extérieure à cette institution.

La suggestion du sénateur Austin est très attrayante. Je donne peut-être l'impression de faire de la publicité pour le livre que nous avons publié en mai dernier, Protéger la démocratie canadienne: Le Sénat en vérité. Certaines propositions sont formulées dans le livre, surtout par M. David Smith, pour encadrer l'exercice du pouvoir conventionnel du premier ministre de conseiller le gouverneur général. Je vais vous donner quelques exemples. Le premier ministre pourrait publier une déclaration disant: «Lorsque j'exercerai mon pouvoir conventionnel de nomination, je tiendrai compte de l'égalité des sexes ainsi que de la représentation équitable des peuples autochtones et des minorités visibles du Canada.» Nous savons tous que le système électoral de l'autre endroit produit des distorsions en matière de représentativité. Le premier ministre pourrait publier une déclaration disant: «Voici mes objectifs et voici ma politique cadre pour l'exercice de mon pouvoir.»

Ainsi, dans le cas du Président, le premier ministre pourrait annoncer qu'il consultera désormais le Sénat. Toutefois, nous ne pouvons pas tout simplement faire abstraction de l'article 34 de la Loi constitutionnelle de 1867. À mon avis, il y a de nombreux moyens d'aborder cette question en vue d'améliorer le système.

(Sur la motion du sénateur Beaudoin, le débat est ajourné.)