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PROJET DE LOI VISANT À PRÉSERVER LES PRINCIPES QUI DÉFINISSENT LE RÔLE DU SÉNAT TEL QU'IL A ÉTÉ ÉTABLI PAR LA CONSTITUTION DU CANADA -DEUXIÈME LECTURE—AJOURNEMENT DU DÉBAT

 

L'honorable Serge Joyal propose: Que le projet de loi S-8, Loi visant à préserver les principes qui définissent le rôle du Sénat tel qu'il a été établi par la Constitution du Canada, soit lu une deuxième fois.—(L'honorable sénateur Joyal, c.p.).

— Honorables sénateurs, le projet de loi que j'ai l'honneur de vous soumettre pour débat en deuxième lecture aujourd'hui est sans précédent dans nos annales. Il vise essentiellement deux objectifs. Le premier est de faire prendre conscience des nombreux cas, en particulier ces dernières années, où des textes adoptés de bonne foi par le Parlement canadien ont omis de reconnaître au Sénat un rôle et un statut égal à celui de la Chambre des communes. En second lieu, il vise à remédier à ces omissions en modifiant de façon correspondante ces diverses lois pour reconnaître au Sénat son plein statut dans la législation canadienne.

Tentons de saisir d'abord l'étendue de la question. Avons-nous affaire à quelques cas isolés, ou s'agit-il plutôt d'une pratique récurrente qui a laissé dans son sillage un nombre important d'exemples? Notre examen du corpus législatif nous a permis de relever 47 lois adoptées depuis 1920 qui ont omis de confier au Sénat un rôle et un statut égal à celui de la Chambre des communes. De ces 47 lois, 20 ont vu les dispositions qui nous intéressent devenir caduques au fil des ans. Il en reste donc 27 qui écartent le Sénat et l'empêchent d'assumer les responsabilités qui sont les siennes. Plus important encore, depuis la 35e législature, c'est-à-dire dans les sept années écoulées depuis 1994, huit projets de loi comportaient une disposition excluant le Sénat. Cinq ont été amendés par le Sénat et un a fait l'objet d'un engagement gouvernemental de modification éventuelle. Le projet de loi sur les banques est resté en plan au Feuilleton à la fin de la 36e législature, et le projet de loi C-20 a été adopté sans amendements. Le projet de loi S-8 vise à modifier les 27 lois encore en vigueur qui réservent un statut différent aux deux Chambres du Parlement.

[Français]

La Loi donnant effet à l'exigence de clarté formulée par la Cour suprême du Canada dans son avis sur le renvoi sur la sécession du Québec, adoptée le 30 juin 2000, ne figure pas dans le projet de loi actuel. Vu son objectif exceptionnel, soit celui d'autoriser le gouvernement canadien à entamer des négociations devant mener au démembrement du pays, il devrait faire l'objet d'une considération particulière en temps opportun. Le projet de loi S-8 est donc un projet de loi de type omnibus qui vise à rétablir le rôle du Sénat du Canada dans 27 lois du Parlement.

Nous ne croyons pas utile de chercher à retracer l'intention du législateur lorsque ces dispositions excluant le Sénat ont été adoptées. Les motifs sont sans doute divers et ils tiennent tout autant de la simple omission que de la conviction que le Sénat n'avait pas d'intérêt pour le sujet en question.

[Traduction]

Quel que soit le motif identifié ou reconnu, le résultat, de toute manière, est le même: le Sénat se voit privé du rôle fondamental qui est le sien dans notre système parlementaire bicaméral. Quel est en fait ce rôle? Il faut remonter aux origines de notre système pour en saisir et comprendre l'essentiel des principes. D'abord, il a été évident dès le début des discussions menant à la Confédération que le Parlement canadien serait bicaméral comme celui du Royaume- Uni, c'est-à-dire composé de deux chambres agissant sous l'autorité constitutionnelle du monarque. C'est ce qu'exprime entre autres le préambule de la Constitution de notre pays, qui parle d'une Constitution semblable en principe à celle du Royaume-Uni. «King, Lords and Commons», voilà les trois éléments fondamentaux qui expriment la souveraineté du pays, et dont chacun est essentiel à l'expression de la volonté du peuple. Les trois sont les parties obligées à toute législation.

(1610)

L'article 91 de la Constitution y pourvoit:

Il sera loisible à la Reine, de l'avis et du consentement du Sénat et de la Chambre des Communes, de faire des lois pour la paix, l'ordre et le bon gouvernement du Canada[...]

L'acquiescement et le consentement des deux Chambres sont donc également et paritairement requis. C'est la loi, et ni l'une ni l'autre Chambre ne peut se défiler, omettre ou déléguer à l'autre l'exercice de sa fonction. Les tribunaux canadiens l'ont confirmé à plusieurs reprises, en particulier lorsqu'elles ont eu à décider de la portée des référendums sur les législatures en 1919. En outre, M. Willard Estey, ancien juge de la Cour suprême, témoignant devant le Comité sénatorial des peuples autochtones le 23 mars 2000, l'a bien expliqué:

Vous avez une obligation. Le Sénat doit s'acquitter d'une immense obligation. Il lui faut parfaire l'élaboration de la législation. Cette obligation l'amène évidemment selon les cas à procéder à un amendement, à opposer un refus ou à donner automatiquement son accord. Les trois possibilités sont en votre pouvoir. Non seulement elles sont en votre pouvoir, mais elles relèvent de vos obligations. Il vous faut vous pencher sur ce texte, dire s'il est bon ou mauvais, et l'améliorer. C'est votre raison d'être. Dans le monde entier, la chambre haute se charge invariablement de freiner les agissements de la chambre basse alors que le pouvoir exécutif suit les choses de près tout au long de la procédure.

C'est là en fait le coeur de la question: le Sénat peut-il légiférer pour échapper à son rôle qui est de réviser les lois adoptées par les Communes et omettre d'agir comme chambre qui révise les décisions de l'exécutif dans un système de gouvernement responsable à l'égal de celui du Royaume-Uni en 1867? Je ne le crois pas. Le Sénat joue un rôle fondamental, incontournable dans le processus gouvernemental, et c'est son devoir constitutionnel de l'assumer. Il ne peut se défiler. Si une loi était adoptée sans le consentement, sans l'approbation du Sénat, les mesures prises en vertu de cette loi seraient jugées inconstitutionnelles, c'est-à-dire illégales, par les tribunaux.

Il y a une raison formelle qui oblige le Sénat à assumer cette responsabilité. La souveraineté et la volonté de la population canadienne s'expriment à travers ses institutions parlementaires. Il est essentiel que les deux Chambres du Parlement donnent leur consentement avant qu'une loi puisse être validement sanctionnée par la Couronne. Cette exigence est fondamentale. Elle est au coeur même de la nature du pays en tant que fédération.

Quand les pères de la Confédération ont eu à décider quelle forme d'union ils créeraient, ils ont opté pour une union fédérale, à l'encontre de sir John A. Macdonald, qui proposait plutôt un gouvernement unitaire. La diversité linguistique, religieuse, économique et régionale du Canada était trop grande pour qu'on pût réalistement fondre toutes ses composantes dans une seule assemblée qui aurait été dominée par l'Ontario. La structure fédérale était la seule solution possible pour toute union durable.

Mais il y a plus. Dans cette union fédérale, il était impensable de ne créer qu'une seule assemblée élue où l'Ontario exercerait le contrôle effectif à titre d'unique expression de la volonté de toutes les provinces. La représentation proportionnelle donnait d'office le dernier mot à la majorité représentée par la province la plus peuplée.

C'est pourquoi les fondateurs de la Confédération ont opté pour une seconde Chambre représentant les régions et disposant d'un poids égal pour contrebalancer la règle électorale qui entraînait inévitablement la dictature de la majorité. Sans un Sénat, où les minorités linguistiques et religieuses étaient protégées, il n'y aurait tout simplement pas eu de dominion.

Quelle conclusion devrions-nous tirer de cette caractéristique essentielle de notre Parlement?

[Français]

Le Sénat, par sa vocation même, est l'expression et le gardien des intérêts et de la voix des régions et des minorités. La Cour suprême du Canada l'a reconnu à trois reprises depuis 20 ans. C'est une donnée essentielle à la réalité constitutionnelle de notre pays. C'est donc la volonté des deux Chambres qui garantit la voix démocratique de l'ensemble des citoyens de notre pays dans notre système parlementaire.

[Traduction]

C'est la conjonction des deux majorités, celle des Communes et celle du Sénat, qui exprime le consentement démocratique de notre fédération. C'est ainsi que s'expriment la souveraineté et la volonté du peuple canadien dans notre système parlementaire.

Comment cela se traduit-il en pratique quand vient le temps d'adopter des lois et de soumettre le gouvernement à la supervision démocratique du Parlement? La conclusion s'impose presque d'elle- même. La contribution du Sénat est essentielle à l'expression de la volonté équilibrée des Canadiens, qu'ils vivent dans les provinces les plus peuplées ou dans les régions ou les territoires les moins peuplés.

En conséquence, quand un ministre prend l'engagement de ne demander que l'avis de la Chambre des communes, par exemple, sur un rapport, comme c'est souvent le cas dans les lois couvertes par le projet de loi d'ensemble S-8, l'étude de ses conclusions sera déterminée par la majorité élue concentrée dans les provinces les plus peuplées. Le ministre viole ainsi le principe fédéral sur lequel repose notre Parlement. Nous avons le devoir d'examiner sur un pied d'égalité les mêmes lois et questions qui sont soumises à la Chambre des communes. Cela est vital si l'on veut que les Canadiens vivant en région ou appartenant à des minorités aient voix au chapitre, sur un pied d'égalité, dans les décisions et les orientations du pays.

Nous ne pouvons abdiquer notre rôle. Il nous incombe de l'exercer en approuvant, en modifiant ou en rejetant toute question présentée au Sénat. Tel est l'objectif de ce projet de loi d'ensemble. Il rétablit notre rôle dans 27 cas particuliers où la voix du Sénat, c'est- à-dire la voix des régions et des minorités, a été exclue.

Le projet de loi vise également un autre objectif — faire savoir au gouvernement qu'il ne peut écarter le Sénat en toute impunité. Il ne s'agit pas de permettre à quelques sénateurs imbus d'eux-mêmes d'intervenir à tort et à travers. Il s'agit plutôt de faire valoir que la nature même du pays se fonde sur le respect et l'égalité de tous, même ceux qui vivent dans les régions les plus éloignées.

Notre système est équilibré, équitable et juste. La dictature de la majorité ou la volonté d'une seule Chambre n'ont jamais été notre façon de procéder. Nous avons toujours cherché à protéger les minorités et ceux qui, en vertu de conditions géographiques et historiques, ont moins de poids. N'est-ce pas là une conception de la liberté qui fixe un critère d'égalité très élevé?

Si nous permettons que cette coutume d'exclure le Sénat se perpétue et que ces précédents se répètent, nous souscrivons au point de vue voulant que le Sénat n'a pas de rôle utile à jouer. Nous donnerions ainsi raison à tous ceux qui invoquent cette futilité du Sénat pour justifier l'amputation de ses pouvoirs, voire son abolition pure et simple.

Honorables sénateurs, l'expérience nous apprend que nous devons parfois être mis à l'épreuve. En effet, nous devons être privés d'un avantage physique ou matériel pour pouvoir nous rendre compte de ce qui importe vraiment dans les choix que nous faisons.

(1620)

Peut-être que les nombreuses dispositions excluant le Sénat nous feront prendre davantage conscience de nos fonctions et de nos responsabilités et, je l'espère, convaincront les honorables sénateurs d'appuyer ce projet de loi qui ne vise qu'à faire en sorte que tous les Canadiens aient le même poids dans la prise de décisions concernant le gouvernement de leur pays, comme le prévoit la Constitution.

(Sur la motion du sénateur Beaudoin, le débat est ajourné.)