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Projet de loi C-2: Loi prévoyant des règles sur les conflits d'intérêts et des restrictions en matière de financement électoral, ainsi que des mesures en matière de transparence administrative, de supervision et de responsabilisation.Deuxième Lecture, Débats du Sénat


[…]

L'honorable Serge Joyal : Honorables sénateurs, j'ai envie d'enchaîner, après la conclusion du sénateur Segal, en acceptant l'invitation que madame le leader du gouvernement a faite pendant la période des questions quand il nous a informés que le premier ministre lisait attentivement les Débats du Sénat.

Le projet de loi C-2 est volumineux. C'est un projet de loi d'un centimètre et demi d'épaisseur. Il modifie 70 lois différentes et, si nous déposions toutes les lois en question sur notre bureau, nous aurions tous besoin de plus de temps pour comprendre les interactions de tous ses articles.

Quand ce projet de loi nous a été envoyé par l'autre endroit, l'Ottawa Citizen du 20 juin rapportait ces propos du président du Conseil du Trésor :

Il serait plutôt remarquable, compte tenu de l'appui accordé au projet de loi par tous les partis de la Chambre des communes, que quelques sénateurs rebelles le retardent. Je serai optimiste et j'espère que nous serons en mesure de l'adopter rapidement.

Le premier ministre, lors d'une entrevue accordée à CTV, a déclaré ce qui suit :

Je ne crois pas qu'il revient [...] à la majorité libérale de tenter de modifier le principe de base de cette mesure législative [...] J'estime que le projet de loi doit être adopté. D'après moi, il doit l'être sans délai.

Puis, madame le leader du gouvernement au Sénat a aussi fait une déclaration :

[Français]

J'espère que les sénateurs vont comprendre l'importance de ce projet de loi pour les Canadiens et qu'ils n'en retarderont pas l'adoption à cause de leur congrès au leadership qui doit avoir lieu au mois de décembre.

[Traduction]

Honorables sénateurs, nous avons le devoir constitutionnel de nous pencher sur un projet de loi, qui a été rédigé sur une période de six semaines après les élections, qui modifie 70 lois et qui a été adopté à toute vapeur à la Chambre des communes. Nous avons entendu dire à quel point les témoins étaient réticents à participer à un processus qui n'allait nullement dans le sens de la réflexion que mérite une tâche d'une telle importance.

Le projet de loi C-2 est très important. Il modifierait en profondeur les institutions canadiennes, et c'est ce que je souhaite faire ressortir cet après-midi. Face à un projet de loi d'une telle importance, quels sont nos devoirs constitutionnels? Honorables sénateurs, je vais citer sir John A. Macdonald. Voici ce que nous dit sir John A. Macdonald :

Une Chambre ne serait d'aucune utilité si elle n'exerçait pas, quand elle le juge opportun, le droit de s'opposer à un projet de loi de la Chambre basse, de l'amender ou de le retarder. Elle ne serait d'aucune utilité si elle se bornait à sanctionner les décrets de la Chambre basse. Elle doit être une Chambre indépendante, jouissant de sa propre liberté d'action, car elle n'est utile que comme organe de réglementation, qui considère calmement les projets de loi proposés par la Chambre populaire, mais elle ne s'opposera jamais aux souhaits délibérés et compris du peuple.

Honorables sénateurs, voilà dans quelle optique j'aborde l'étude d'un projet de loi d'une telle importance.

J'aimerais, cet après-midi, attirer votre attention sur trois aspects. Le principe qui est le fondement de notre régime de gouvernement démocratique est celui du gouvernement responsable. C'est ce qui nous distingue de nos amis au sud de la frontière. Que veut-on dire par gouvernement responsable? Cela veut dire, comme l'a déclaré madame le sénateur Cools, que le gouvernement a des comptes à rendre à la Chambre. Toute initiative qui améliore le processus de responsabilisation du gouvernement à la Chambre mérite notre examen attentif et notre appui.

Honorables sénateurs, j'affirme humblement que le projet de loi C-2 ne se penche pas vraiment sur le principe prioritaire de l'amélioration de la responsabilité du gouvernement. Je me tourne vers le sénateur Murray, car ce projet de loi n'aborde pas les questions fondamentales de l'étude du budget des dépenses.

Nous avons un agent parlementaire responsable du budget, comme le sénateur Segal l'a mentionné, mais j'aimerais rappeler aux sénateurs l'ancien sénateur Bolduc, qui était fonctionnaire, et l'ancien sénateur Stewart, qui était professeur de droit administratif. Dans leur sagesse, ces deux anciens sénateurs d'allégeance politique différente ont formulé des propositions lorsque nous avons dû renforcer l'autorité du Parlement sur le gouvernement de l'époque. Le sénateur Stewart a dit :

Bien que l'amoindrissement de l'indépendance de la Chambre des communes soit visible dans d'autres aspects de ses activités, c'est l'étude du budget des dépenses du gouvernement qui subit les conséquences les plus graves. L'étude du budget des dépenses est de loin le moyen le plus important qu'ont les députés de la Chambre des communes de mesurer la réussite de la politique du gouvernement et le rendement des ministres et des fonctionnaires.

Quoique de mauvais augure, le déclin du rôle de la Chambre des communes et de l'étude du budget des dépenses est un symptôme de la perte d'indépendance de la Chambre basse par rapport au gouvernement.

(1630)

Permettez-moi de citer les propos d'une des autorités essentielles en matière de référence constitutionnelle au Sénat, l'ancien sénateur Eugene Forsey. Le sénateur Forsey a présenté un diagnostic qui, à mon avis, nous sera utile dans notre étude du projet de loi C-2 lorsqu'il a déclaré :

Les gouvernements de parti ont tendance à rejeter avec mépris les limites constitutionnelles et à vouloir les surmonter. Les partis cherchent à s'approprier tous les organes de l'État et à les faire fonctionner dans l'intérêt du parti ou à l'avantage du chef du parti, de ses principaux partisans et de ses amis. Une Chambre des communes à l'esprit indépendant nuit à cet objectif; une puissante Chambre haute y nuit encore plus.

Honorables sénateurs, le premier examen que nous devrions faire de ce projet de loi consiste à déterminer comment il faudrait accroître la capacité du Parlement d'examiner les budgets des dépenses pour assurer que le gouvernement demeure responsable.

Le problème avec ce projet de loi, c'est que, comme le sénateur Day et d'autres sénateurs l'ont mentionné, il crée cinq nouveaux postes de hauts fonctionnaires du Parlement — un nouveau groupe de personnes qui seraient chargées d'agir selon un mandat très précis. En fait, comme on les appelle des hauts fonctionnaires du Parlement, qui vont-ils représenter? Vont-ils représenter les parlementaires de ce côté-ci ou de l'autre côté? Ce ne sont pas des sénateurs.

Ces cinq nouveaux hauts fonctionnaires qui se situeront au-dessus de toutes les couches d'administration que nous avons déjà, même s'ils sont de hauts fonctionnaires du Parlement, et je cite ici le témoignage du légiste de l'autre endroit :

Il convient de remarquer que ces « hauts fonctionnaires du Parlement » remplissent des fonctions exécutives — c'est-à- dire qu'ils n'agissent pas conformément aux règles de la Chambre et sous la direction de la Chambre. Ils agissent selon des exigences législatives. Plus encore, ils ne sont pas nommés par la Chambre ni par le Sénat, mais par le gouverneur en conseil. Et enfin, bien qu'on les appelle des hauts fonctionnaires du Parlement parce qu'ils relèvent directement de l'une des Chambres du Parlement ou des deux Chambres, selon le droit public, ils remplissent des fonctions exécutives et, comme tels, ils font partie du pouvoir exécutif.

Quel rôle jouons-nous ici, honorables sénateurs? Nous renforçons le pouvoir exécutif. Nous prenons quelques-unes de nos responsabilités et nous les cédons à un autre groupe ou à un ensemble de gens, qui sont réputés être de hauts fonctionnaires du Parlement, sur lesquels nous n'aurons aucune mainmise.

C'est une question fondamentale, honorables sénateurs, parce que nous avons ce qu'on appelle des mandataires du Parlement. Nous avons le vérificateur général. Nous avons le directeur général des élections. Nous avons le commissaire à la protection de la vie privée. Nous avons le commissaire à l'accès à l'information. Nous avons le conseiller sénatorial en éthique et le commissaire à l'éthique de l'autre endroit. Posons-nous la question, lorsque tous ces mandataires du Parlement présentent leur rapport au Sénat ou à l'autre endroit, que faisons-nous de ce rapport? De quelles ressources disposons-nous lorsque nous recevons ces rapports? Honorables sénateurs, poser la question, c'est y répondre.

Mon premier point est celui-ci : si nous voulons renforcer le principe démocratique au Canada, nous devrions chercher à déterminer quels sont les problèmes fondamentaux du gouvernement responsable et comment assurer le maintien du gouvernement responsable et comment améliorer notre contrôle de l'administration. Le sénateur Segal a fait une proposition pour les rapports budgétaires des organismes de la Couronne et des ministères. C'est une façon pour nous d'essayer de comprendre, mais si on a un mandataire qui exerce ses responsabilités en-dehors de notre contrôle quotidien, cela ajoute un échelon au système et notre propre responsabilité en sera diminué. C'est un élément très important.

Mon deuxième point cet après-midi, honorables sénateurs, a trait à la proposition faite dans le projet de loi que la fonction de conseiller sénatorial en éthique soit fusionnée avec celle du commissaire à l'éthique de l'autre endroit. J'ai été tenté, la première fois que j'ai lu cela, de faire ce que le sénateur Day a fait cet après-midi, à savoir lire toutes les déclarations des sénateurs la dernière fois que le Sénat a été saisi de cette question. Je les ai en main. Les sénateurs qui veulent lire ce qu'ils ont dit alors peuvent le faire.

 […]

 Le sénateur Joyal : Ce n'est pas cela le plus important. Le plus important, c'est que trois principes constitutionnels sont en jeu.

Le premier, c'est que le Parlement du Canada se compose de trois éléments, selon l'article 17 : la Couronne, une Chambre haute appelée Sénat et l'autre endroit. Ces trois éléments doivent maintenir leur indépendance pour pouvoir fonctionner correctement. C'est un principe fondamental, honorables sénateurs.

Le deuxième, c'est que chacune des Chambres, le Sénat et l'autre endroit, a compétence exclusive en ce qui concerne ses affaires internes et la discipline de ses membres.

Le troisième, c'est que le système judiciaire, ou le système de justice, devrait être maintenu à l'écart de nos activités quotidiennes si nous voulons mener nos activités avec l'objectif de maintenir le principe démocratique de notre institution. Autrement dit, les tribunaux ne devraient pas s'occuper de nos affaires internes.

Ces principes sont faciles à comprendre. Nombre d'entre nous, si ce n'est la majorité, ont répété ces principes fondamentaux lorsque nous avons discuté de l'avant-projet de loi, présenté à l'époque par madame le sénateur Carstairs. Ensuite, nous nous sommes penchés sur le projet de loi C-34, et je regarde les honorables sénateurs qui ont étudié cette mesure législative à l'époque, puis sur le projet de loi C-4. Honorables sénateurs, nous avons présenté un système qui, à mon avis, fonctionne de façon satisfaisante.

[…]

 Le sénateur Joyal : En fait, vous avez reçu ce rapport...

 […]

 Le sénateur Joyal : Merci, honorables sénateurs. J'apprécie votre indulgence.

La semaine dernière, vous avez tous reçu le rapport annuel du conseiller sénatorial en éthique. On ne dit pas dans ce rapport qu'un sénateur a manqué à ses obligations en vertu du code, qu'il est difficile d'avoir accès au registre au bureau du conseiller sénatorial en éthique ou que ce dernier n'a pas le pouvoir voulu de faire enquête suite à une plainte et de soumettre des recommandations au Sénat. Nous avons un système qui n'a pas encore un an. Le projet de loi fait abstraction de tous les principes que nous avons mis en place dans ce code. Pourquoi? Parce qu'il y aura un seul commissaire à l'éthique.

Honorables sénateurs, il y a quelques années, lorsque j'ai réfléchi à cette question, je me suis dit que le pire scénario serait qu'il y ait un seul commissaire à l'éthique et qu'un problème majeur surgisse à l'autre endroit, que les députés commencent à le critiquer, qu'il y ait une trop grande politisation du système et que nous soyons mêlés à l'affaire sans le vouloir. Mon pire cauchemar est devenu réalité l'année dernière. Je vous demande de vous poser une question simple. En faisant abstraction de tous les principes et concepts abstraits que j'ai tenté d'expliquer, demandez-vous ce qui serait arrivé si, la semaine dernière, un commissaire à l'éthique était intervenu? Pensez-vous que nous aurions pu protéger notre indépendance et notre autonomie?

[…]

 Le sénateur Joyal : Croyez-vous que nous pourrions faire en sorte que les enquêtes éventuelles ne soient pas politisées à outrance? Nous savons que l'éthique n'est pas un sujet simple. Si nous voulons que le système continue de jouir de la confiance du public, nous devons maintenir le niveau d'indépendance essentiel au bon fonctionnement du Sénat.

Honorables sénateurs, si vous lisez les articles 6 et 44 de ce projet de loi, vous constaterez que nous serons entraînés dans une telle situation. Si le système que nous avons implanté pendant la dernière année n'avait pas donné de résultats, je serais le premier, comme l'a dit sir John A. Macdonald, à procéder à un second examen objectif de ce système. Or, à l'heure actuelle, le système fonctionne. Nous devrions bien réfléchir avant de nous en débarrasser.

(1640)

Honorables sénateurs, j'ai écouté et lu attentivement la plupart des commentaires des honorables sénateurs et ceux que bon nombre de témoins ont fait à l'autre endroit. Lorsqu'un geste posé a un impact sur le fonctionnement des institutions — et je m'adresse aux sénateurs qui prennent part à l'administration publique ou qui ont étudié dans ce domaine —, il existe une loi qui s'appelle la loi des conséquences imprévues. L'objectif de cette loi est louable. Transparence, responsabilité, équité, justice pour tous; voilà ce que nous voulons. Nous voulons que le système de justice pourchasse les voyous. Nous sommes instinctivement en faveur de cela. Quand le gouvernement présente un projet de loi qui modifie à lui seul quelque 70 lois, quelque chose se passe. Un mécanisme s'enclenche.

J'ai éprouvé un sentiment de méfiance à la lecture de ce projet de loi. On dirait qu'on ne peut plus faire confiance à personne. Toute personne qui entre dans la fonction publique maintenant doit se soumettre à d'innombrables contrôles. Il y a des commissions, des agents et des tribunaux. Les employés doivent faire l'objet d'enquêtes, de questionnaires et de rapports.

Dans un éditorial ce matin, le National Post explique que le principal défi maintenant consiste à attirer de jeunes recrues dans la fonction publique.

Dans une culture de méfiance où on ne donne pas le bénéfice du doute, où ne fait pas ressortir les qualités des diplômés qui servent le public, ceux qui entrent dans la fonction publique ou qui en font déjà partie devront être conscients qu'ils auront un lourd fardeau à porter dès qu'ils tenteront d'avancer. Une culture différente verra le jour dans la fonction publique.

Cela est très important. C'est le climat que ce projet de loi va créer.

C'est à nous, honorables sénateurs, qu'il revient de susciter la réflexion à ce sujet dans cette assemblée. Nous sommes bien placés pour tenter d'évaluer l'impact de ce projet de loi et pour veiller à ce que les objectifs de la responsabilisation et de la transparence servent au mieux les intérêts des Canadiens.

[...]