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Projet de loi C-20 Projet de loi donnant effet à l'exigence de clarté formulée par la Cour suprême du Canada dans son avis sur le Renvoi sur la sécession du Québec -Deuxième lecture du projet de loi C-20

Reprise du débat sur la motion de l'honorable sénateur Boudreau, c.p., appuyée par l'honorable sénateur Hays, tendant à la deuxième lecture du projet de loi C-20, Loi donnant effet à l'exigence de clarté formulée par la Cour suprême du Canada dans son avis sur le Renvoi sur la sécession du Québec.

L'honorable Serge Joyal: Honorables sénateurs, je voudrais d'abord très brièvement remercier l'honorable sénateur Michael Pitfield, avec qui j'ai siégé à l'autre endroit. Je lui suis très redevable pour sa compréhension et ses connaissances étendues des institutions canadiennes.

J'appuie le but du projet de loi C-20. Il y a quatre ans, j'ai appuyé la décision du gouvernement de saisir la Cour suprême du Canada des principes constitutionnels impliqués dans la question de la sécession.

Lorsque le premier ministre d'une province et ses ministres promettent de faire fi de la primauté du droit et de la Constitution du pays pour réaliser la sécession, il est du devoir du gouvernement national de demander un avis et d'établir clairement quelle est la loi du pays lorsque la souveraineté de l'État, l'intégrité du territoire et les libertés et les droits fondamentaux des citoyens sont en cause.

Ce n'est pas en évitant de discuter de ces questions qu'elles vont disparaître. Au contraire, comme l'observait l'ancien juge de la Cour suprême du Canada, M. Willard Estey:

Premièrement, nous devons nous rappeler que la Constitution est le véritable rempart entre le chaos et le progrès civilisé.

S'il existe des impératifs juridiques et constitutionnels, c'est d'abord pour empêcher le débat sur l'unité de sombrer dans le chaos et l'anarchie et, ensuite, pour protéger la démocratie, seul rempart permettant de garantir les droits et libertés des citoyens canadiens.

Maintenant que l'autre endroit a étudié le projet de loi et qu'il y a apporté certains amendements, il incombe au Sénat d'examiner attentivement ses dispositions afin de s'assurer que les objectifs du projet de loi C-20 permettent au gouvernement d'atteindre son but, celui de contribuer à préserver l'unité et l'intégrité de notre pays.

Honorables sénateurs, je veux exposer cinq arguments à cette étape-ci de notre étude du projet de loi C-20. Premièrement, le Canada est indivisible. Deuxièmement, la Couronne a un devoir auquel elle ne peut se soustraire, celui de protéger la souveraineté de l'État, l'intégrité territoriale de notre pays et les droits et libertés de ses citoyens. Troisièmement, le lien indissociable entre la Couronne ou l'État et ses citoyens ne peut être rompu sans l'autorisation de tout le Canada. Quatrièmement, la souveraineté de l'État dépend du peuple canadien, et la Constitution appartient à ce dernier. Cinquièmement, le Sénat a le devoir fondamental de protéger les régions et les intérêts des minorités dans toute démarche menant à la sécession.

En nous acquittant de la tâche qui incombe au Sénat, celle d'examiner le projet de loi C-20, nous devons nous assurer de la légitimité, de la constitutionnalité, du caractère moral et de la cohérence intellectuelle de cette mesure législative.

En ce qui concerne mon premier argument au sujet de l'indivisibilité du Canada, la Constitution canadienne ne contient pas de disposition officielle semblable à l'article 1 de la Constitution de la République française, qui établit que la France est une république indivisible. Contrairement à la Constitution canadienne, les lois fondamentales d'un grand nombre d'autres fédérations et pays unitaires du monde entier comprennent des dispositions garantissant expressément la survie de l'État.

Nous aurions pu inclure une telle disposition dans la Constitution du Canada en 1982, mais nous ne l'avons pas fait. Était-ce une bonne décision? Seule l'histoire nous dira quelle aurait été l'approche la plus sage à adopter. Quoi qu'il en soit, l'absence dans la Constitution canadienne d'une disposition explicite semblable à l'article 1 de la Constitution française signifie-t-elle que le Canada n'a aucune règle? Cela veut-il dire que notre pays ne s'appuie sur aucun principe et que le Canada n'est rien d'autre qu'une association sans statut de parties indépendantes liées seulement par des intérêts accessoires ou marginaux? Le Canada peut-il être dissous aussi facilement qu'un cercle sportif comprenant une minorité de membres qui menacent d'annuler leur adhésion parce qu'ils ne sont pas satisfaits des services? Voilà, en fait, la question que bon nombre de mes collègues ont soulevée dans leurs interventions.

Honorables sénateurs, si nous voulons déclarer que le Canada est indivisible, nous devons être bien certains de comprendre pourquoi, légalement et du point de vue constitutionnel, il est indivisible. J'ai l'intention de vous présenter aujourd'hui les conclusions auxquelles je suis arrivé.

Tout d'abord, le fait que le mot «indivisibilité» ne figure pas dans le texte ou qu'il n'en soit pas fait mention ne signifie pas qu'il n'y a pas de règles.

Deuxièmement, le principe de l'indivisibilité a été inscrit dans notre Constitution en 1867. Il a été préservé et affirmé dans le rapatriement de 1992 et confirmé dans l'avis sur le Renvoi sur la sécession, en 1998.

Les intentions des pères de la Confédération sont exprimées clairement dans le préambule de la Loi constitutionnelle de 1867. Ce préambule prescrit ce qui suit:

Considérant que les provinces du Canada, de la Nouvelle-Écosse et du Nouveau-Brunswick ont exprimé le désir de contracter une Union Fédérale pour ne former qu'une seule et même Puissance (Dominion ) sous la couronne du Royaume-Uni de la Grande-Bretagne et d'Irlande, avec une constitution reposant sur les mêmes principes que celle du Royaume-Uni.

Le renvoi à la Couronne n'était pas accidentel. Il y a une profonde signification juridique dans le libellé «une seule et même Puissance (Dominion) sous la couronne [...] avec une constitution reposant sur les mêmes principes que celle du Royaume-Uni.»

Le Canada, honorables sénateurs, est une monarchie constitutionnelle. Qu'est-ce que cela signifie? En 1867, la Constitution du Canada a inclus tous les principes qui ont jeté les fondements de son indivisibilité. Dans son avis, la Cour suprême a inscrit au paragraphe 62 que le principe de la démocratie «n'est pas mentionné expressément dans le texte même de la Loi constitutionnelle de 1867[...

La Cour suprême a expliqué ce silence apparent de la manière suivante:

Cela aurait sans doute paru inutile, voire même saugrenu, aux rédacteurs. Il est évident que notre Constitution établit au Canada un régime de démocratie constitutionnelle. Le caractère représentatif et démocratique de nos institutions politiques était tout simplement tenu pour acquis.

De même, il suffisait aux pères de la Confédération de garantir l'indivisibilité de l'union en définissant le pays comme «une seule et même Puissance (Dominion) sous la couronne [...] avec une constitution reposant sur les mêmes principes que celle du Royaume-Uni.»

Honorables sénateurs, permettez-moi d'emprunter le raisonnement utilisé par la Cour suprême du Canada pour expliquer l'absence de renvoi à la démocratie dans la Loi constitutionnelle qui a donné lieu à la naissance d'un nouveau pays appelé Canada. Exprimer l'indivisibilité du Canada dans un article précis de la Loi constitutionnelle de 1867 «aurait sans doute paru inutile, voire même saugrenu, aux rédacteurs [...]. Il est évident que notre Constitution considère que le Canadasera [...]» indivisible. L'indivisibilité du Canada a été «simplement présumée».

À mon avis, il existe des preuves à l'appui de la présomption d'indivisibilité, et c'est là l'objet de mon troisième argument. Les pères de la Confédération savaient ce qu'ils faisaient lorsqu'ils ont rédigé notre Constitution. Au moment de la Confédération, en 1865, les États-Unis sortaient d'une guerre civile. En 1861, le président Abraham Lincoln a interprété la Constitution comme le liant au devoir de maintenir la perpétuité de la nation américaine. Il pensait que l'absence de dispositions prévoyant la dissolution de l'union le confirmait dans l'idée que la dissolution n'était pas possible légalement. Le président Lincoln s'est engagé à faire preuve d'une loyauté inébranlable à l'égard de son devoir constitutionnel et a noté qu'il ne pourrait faillir à son devoir que si ses maîtres politiques, le peuple américain, renonçaient à leur souveraineté en lui refusant les ressources dont il avait besoin pour continuer.

Le président Lincoln a expliqué sa position à l'égard de la Constitution dans le discours inaugural qu'il a prononcé en 1861. L'histoire nous enseigne que le peuple américain n'a pas renoncé à sa souveraineté et que le président Lincoln s'est acquitté de ses obligations constitutionnelles.

Ce dramatique épisode de l'histoire américaine n'a pu échapper à l'attention des pères de la Confédération, qui prenaient part aux entretiens à l'origine de la Confédération au moment même où la guerre civile approchait de sa fin. Si les pères de la Confédération avaient voulu que le Canada soit divisible, ils l'auraient exprimé plus clairement, compte tenu de ce que leur avait appris l'expérience américaine. Au lieu de cela, parce qu'ils ont été témoins de la tragédie américaine, ils savaient que le silence des auteurs de la Constitution entraînait la présomption légale indéniable de l'indivisibilité.

Honorables sénateurs, j'aimerais expliquer les détails de la troisième prémisse sur laquelle je me base pour dire que la Constitution du Canada a toujours contenu la garantie de l'indivisibilité. L'indivisibilité du Canada a été testée pour la première fois le 14 mars 1868, soit une année après la fédération, lorsque l'Assemblée de la province de la Nouvelle-Écosse a adopté une résolution demandant à la Couronne de permettre à la Nouvelle-Écosse de se retirer de l'union. La réponse, donnée par le représentant de l'autorité souveraine de l'époque - le secrétaire aux Colonies, le duc de Buckingham et de Chandos - fut totalement en accord avec le principe selon lequel la nouvelle union était constitutionnellement indivisible:

Je suis confiant que l'Assemblée et les habitants de la Nouvelle-Écosse ne seront pas surpris du fait que le gouvernement de Sa Majesté estime qu'il ne serait pas justifié de conseiller l'annulation d'une grande mesure étatique.

Comment ce cas se traduit-il dans le débat d'aujourd'hui? Étant donné que la Constitution ne parlait pas de la divisibilité du Canada, les autorités juridiques et politiques de l'époque, à Ottawa et à Londres, ont supposé avec raison que la Nouvelle-Écosse ne pouvait pas légalement se séparer du Canada en 1868. La Nouvelle-Écosse n'a pas réussi parce qu'une telle séparation aurait constitué une violation de l'indivisibilité du Canada, qui était implicitement garantie par le texte de la Constitution dès le début.

Mon quatrième argument repose essentiellement sur le fait que «indivisibilité» est synonyme de «intégrité territoriale». L'indivisibilité, ou l'intégrité territoriale, est un attribut qui n'appartient qu'aux États souverains. Puisque le Canada est un État souverain, il a le droit de faire reconnaître internationalement son intégrité territoriale. Pour maintenir le statut d'État souverain du Canada, le gouvernement canadien est inexorablement tenu de prendre les mesures requises pour sauvegarder le territoire canadien. Agir autrement équivaudrait à inviter les autres États souverains à reconnaître une déclaration unilatérale d'indépendance. La souveraineté par rapport au territoire demeure une responsabilité fondamentale de la Couronne canadienne. Ses conseillers sont obligés de protéger l'intégrité territoriale contre toute menace interne ou externe.

Mon cinquième argument est que, dans les deux cas de campagnes référendaires portant sur la sécession, soit celles de 1990 et 1995, les premiers ministres Trudeau et Chrétien ont nettement affirmé que le gouvernement du Canada n'avait pas reçu la mission de présider à la division du Canada, ni sous la forme d'un mandat populaire octroyé par les citoyens canadiens, ni en vertu de la Constitution. Il y a cinq et vingt ans respectivement, les premiers ministres du Canada ont eu raison de conclure qu'ils n'avaient jamais reçu le mandat de démanteler le Canada, ni implicitement, ni explicitement, par écrit.

Si le Canada était indivisible en 1868, en 1980 et en 1995, il le demeure certainement encore aujourd'hui. Pourquoi alors certains croit-ons que les principes et les règles qui ont présidé à la fondation du Canada ont été modifiés? Est-ce que quelque chose a changé?

À mon avis, les principes constitutionnels qui assurent l'indivisibilité du Canada étaient inscrits dans la Constitution en 1867 et le sont encore aujourd'hui. En fait, l'avis consultatif émis en août 1998 par la Cour suprême est venu renforcer ces principes.

Mon sixième argument est que le Canada est un État souverain et a fondamentalement droit à la reconnaissance de son intégrité territoriale. Le droit à l'intégrité territoriale est inscrit dans la loi du pays. Il est reconnu par la communauté internationale dans divers instruments internationaux, notamment la Charte des Nations Unies, la Déclaration de principe sur le droit international concernant les relations amicales et la coopération entre les États et l'Acte final d'Helsinki.

Le Canada a le droit d'exiger que les pays étrangers respectent totalement son intégrité territoriale, tout débat sur une question de sécession est absolument interne et national et la communauté internationale doit le reconnaître comme tel. Il n'y a pas d'exception à ce principe. Aucune province de notre pays ne se trouve dans une soi-disant situation coloniale et aucune condition présumée d'oppression ne pourrait servir de base à une quelconque intervention dans une affaire qui est entièrement d'ordre national et interne au Canada. À mon avis, ces six points permettent de conclure que le Canada est indivisible.

Honorables sénateurs, mon deuxième argument d'ordre général est que la Couronne ne peut se soustraire à son devoir de maintenir l'unité et de protéger l'intégrité territoriale du Canada. Quel est le principe constitutionnel fondamental qui est en cause dans toute sécession? Selon moi, l'essence même de notre Constitution impose au gouvernement du Canada le devoir inéluctable de préserver l'intégrité territoriale du Canada, de maintenir un état de droit et d'assurer la continuité de la Constitution. Ce devoir incombe à la Couronne, que celle-ci agisse sur l'avis de ses ministres fédéraux ou de ses ministres provinciaux. Aucun ministre ne peut constitutionnellement conseiller au représentant fédéral ou provincial de Sa Majesté d'agir à l'encontre de ce devoir fondamental.

Tout Gouverneur général ou lieutenant-gouverneur qui recevrait un avis ministériel du premier ministre du Canada ou du premier ministre d'une province lui demandant de poser un geste clairement inconstitutionnel à l'encontre de l'intégrité territoriale du Canada n'aurait qu'une possibilité, aux termes de la Constitution, soit de n'en tenir aucun compte.

Son Honneur le Président: Honorable sénateur Joyal, je regrette, mais votre temps de parole est épuisé. Demandez-vous la permission de poursuivre?

Le sénateur Joyal: Oui.

Son Honneur le Président: Permission est-elle accordée, honorables sénateurs?

Des voix: D'accord.

Le sénateur Joyal: Merci.

L'obligation constitutionnelle de la Couronne découle de la relation de réciprocité entre les citoyens et le souverain. Le citoyen doit allégeance au souverain, mais le souverain a en retour l'obligation équivalente et contraire de gouverner et de protéger le citoyen. Ce lien mutuel est bien établi dans la jurisprudence dérivée de la common law concernant la Couronne.

C'est encore l'état du droit aujourd'hui, comme le confirme le serment du couronnement que fait le souverain en ce qui concerne le Canada.

La relation d'obligation mutuelle entre le citoyen et le souverain ou l'État a une signification légale très profonde, car elle intéresse en substance la citoyenneté.

Honorables sénateurs, la citoyenneté est une adhésion sérieuse et loyale à l'État canadien, dans lequel la souveraineté du peuple canadien est organisée. Un double patrimoine de droits et de devoirs est le droit du sang inaliénable de tout citoyen canadien. Entre l'État canadien et le citoyen canadien, il y a un engagement profond. Tout comme le citoyen doit loyauté et responsabilité au Canada, le Canada a le devoir inévitable de garantir les droits de tous les Canadiens de protéger la collectivité, la pérennité de la Constitution et l'intégrité du territoire canadien. La citoyenneté canadienne est le sceau qui scelle cet engagement. Le gouvernement du Canada n'a pas la prérogative de briser ce sceau. Au contraire, le gouvernement du Canada n'a d'autre choix que de maintenir et de défendre la souveraineté du peuple canadien et de maintenir et de défendre leurs droits individuels et collectifs conformément à la Constitution, où qu'ils décident de vivre sur le territoire canadien.

Honorables sénateurs, la citoyenneté n'est pas un privilège. La citoyenneté est plus qu'un droit. La citoyenneté est l'expression même du lien indissociable entre l'État et l'individu.

J'en arrive maintenant à mon troisième argument. Le lien indissociable entre l'État et ses administrés ne peut être coupé sans l'autorisation de tout le Canada. La décision de la puissance exécutive du Canada de négocier la détermination des droits des citoyens canadiens est de la plus haute gravité et ne peut certes pas être déclenchée par une seule majorité simple dans un vote à la Chambre des communes.

Des voix: Bravo!

Le sénateur Joyal: Par la même logique, qui veut que la citoyenneté ne peut être aliénée par le gouvernement exécutif, il s'ensuit qu'aucun gouvernement exécutif au Canada n'a jamais eu le mandat ou la prérogative de mettre fin à l'obligation de la Couronne envers les citoyens collectivement. Pareille prérogative ne peut appartenir à la Couronne parce que la Couronne est l'incarnation de l'absolue souveraineté de la population du Canada. La Couronne tire son autorité légale et sa légitimité du fait qu'elle est le dépositaire de la souveraineté de la population canadienne, qui, selon la Cour suprême, est énoncée dans la Constitution. Autrement dit, le gouvernement exécutif n'a pas le pouvoir d'abroger la souveraineté de la population du Canada parce que, ce faisant, il se trouverait à annuler la source même de son autorité.

Il est erroné, à mon avis, de soutenir que le gouvernement exécutif dispose de la prérogative ou de la capacité d'anéantir la volonté souveraine des Canadiens de vivre dans la primauté du droit et de jouir de la protection de leurs droits et libertés en vertu de la Constitution dans tout le territoire canadien.

Comme l'a dit la Cour suprême au paragraphe 72 de son avis sur le Renvoi sur la sécession du Québec:

En d'autres mots, le principe du constitutionnalisme exige que les actes de gouvernement soient conformes à la Constitution... La Constitution lie tous les gouvernements, tant fédéral que provinciaux, y compris l'exécutif... Ils ne sauraient en transgresser les dispositions: en effet, leur seul droit à l'autorité qu'ils exercent réside dans les pouvoirs que leur confère la Constitution. Cette autorité ne peut avoir d'autre source.

Par cet énoncé, la cour reconnaît qu'aucun gouvernement exécutif ne peut prendre l'initiative d'anéantir les principes du fédéralisme, du constitutionnalisme, de la primauté du droit, de la démocratie et de la protection des droits des minorités, sans le consentement et l'agrément clairs de toutes les institutions législatives qui incarnent la volonté souveraine des Canadiens.

Honorables sénateurs, la Constitution est l'expression de la volonté souveraine du peuple canadien. La Couronne n'a pas la prérogative d'annuler l'État. Aucun roi n'a eu la prérogative d'abolir la Couronne et de démanteler le royaume. Il peut abdiquer, mais la Couronne lui survivrait, tout comme le royaume. Il est faux, à mon avis, de soutenir que les négociations en vue de la sécession sont similaires aux négociations en vue d'une modification constitutionnelle ordinaire ou aux négociations en vue de la ratification d'un traité international par le Canada. Ces deux derniers types de négociations peuvent être entrepris par l'exécutif fédéral exerçant ses prérogatives en vertu de la compétence qui lui est conférée par l'article 91, soit pour la paix, l'ordre et le bon gouvernement du Canada.

Cependant, une modification de la Constitution qui aurait pour effet de permettre la sécession d'une province serait de nature totalement différente et aurait des conséquences très différentes. Elle briserait complètement l'équilibre qui se trouve actuellement dans la Constitution. Elle détruirait la Constitution en tant que système cohérent et fonctionnel. Elle anéantirait les idéaux qui en sous-tendent les dispositions. En outre, elle mettrait en danger la forme unique de fédéralisme que nous avons élaborée au cours des 133 dernières années.

La Couronne et ses ministres ont, de par la Constitution, l'obligation de protéger la souveraineté de la population et l'intégrité du territoire. La souveraine ne saurait passer outre à la Constitution. Elle ne dispose d'aucune prérogative pour mettre fin au Canada, et elle ne peut accepter d'avis contraire de la part de ses seuls ministres canadiens, tant fédéraux que provinciaux. Plutôt qu'une prérogative, la souveraine a un droit inéluctable de protéger la Constitution du Canada ainsi que l'intégralité territoriale du pays.

Bien des commentaires ont été faits sur la prérogative qu'aurait le pouvoir exécutif d'amorcer des négociations sur la sécession. Je prétends pour ma part que le Cabinet n'a aucune prérogative qui l'autoriserait à entreprendre des mesures visant à mettre fin au Canada. Un argument a été avancé selon lequel, dans le projet de loi C-20, le gouvernement rend officiel le veto de la Chambre des communes sur ce qui est décrit comme une prérogative absolue du pouvoir exécutif. Selon cet argument, la prérogative sur laquelle s'appuie le pouvoir exécutif n'est limitée que par l'usage d'un gouvernement responsable, qui veut que la Chambre des communes puisse censurer le gouvernement pour une mauvaise utilisation de sa prérogative. Je soutiens respectueusement que cette position est constitutionnellement intenable.

Il n'est tout simplement pas possible d'accorder à la Chambre des communes un veto statutaire sur l'utilisation d'une prérogative qui n'existe pas. Si la prérogative existait, le gouvernement n'aurait alors que faire d'un projet de loi à soumettre à la volonté de la Chambre des communes. La Chambre des communes dispose déjà de tous les moyens nécessaires pour contrôler la prérogative. La conclusion logique que nous sommes obligés de tirer de cet argument, c'est l'inutilité du projet de loi C-20, parce qu'il s'ensuit inévitablement que le projet de loi C-20 délègue à la Chambre des communes le pouvoir de restreindre l'utilisation d'une prérogative, pouvoir dont disposent déjà les Communes.

Je ne souscris pas à cette argumentation. À mon avis, la prérogative d'engager le pouvoir exécutif à participer à des négociations devant mener à la sécession n'existe tout simplement pas. La Couronne ne s'engagerait dans de telles négociations qu'après avoir obtenu un mandat officiel de la part du Parlement, mais seulement après que les citoyens canadiens et les assemblées législatives provinciales aient officiellement donné leur autorisation.

Honorables sénateurs, mon quatrième argument est que l'autorisation de démanteler le Canada ne pourrait venir que de l'expression claire de la volonté d'une majorité de citoyens dans les cinq régions du Canada.

Ce n'est qu'une fois que les citoyens se sont prononcés que le gouvernement fédéral pourrait, en concertation avec les provinces, solliciter du Parlement l'autorisation spéciale de négocier. Une telle autorisation ne pourrait être donnée qu'au moyen d'une loi spéciale adoptée sur l'avis et avec le consentement tant du Sénat que de la Chambre des communes, et déposée pour parer spécifiquement à la situation particulière donnant lieu à la demande du gouvernement.

Affirmer le contraire équivaut à répudier la position juste que les premiers ministres Trudeau et Chrétien ont adoptée dans le passé, à savoir qu'ils n'avaient ni le mandat ni l'autorité constitutionnelle de démanteler le pays.

Le projet de loi C-20 est la mesure par laquelle le Parlement éliminera pour la première fois l'entrave juridique qui a empêché jusqu'à maintenant le gouvernement de participer à toute négociation visant la sécession. Le projet de loi propose au Parlement de supprimer cette entrave sans savoir dans quelle situation le gouvernement de l'heure participerait à de telles négociations.

Pour obtenir le consentement du Sénat, le parrain du projet de loi en demande beaucoup. D'abord, il nous demande aujourd'hui de donner à la seule Chambre des communes le plein pouvoir de libérer la Couronne de ses obligations constitutionnelles dans un avenir imprévu et des circonstances tout aussi imprévues. Deuxièmement, il nous demande d'avoir foi en un tiers du Parlement et de laisser de côté la Couronne et le Sénat. Troisièmement, il nous demande d'avoir foi en l'issue d'un scrutin à la Chambre des communes où la décision se prendra à la simple majorité des voix. Quatrièmement, il nous demande d'avoir foi en une Chambre où quatre des cinq partis ont maintenu que 50 p. 100 plus une voix suffisent pour démanteler le pays. Cinquièmement, il nous demande d'accepter que le sort du Canada puisse se décider par une seule voix si le Président devait se prononcer en cas d'égalité des voix.

Avant de consentir à tout ce qu'on nous demande, il nous faudra évaluer comment la logique qui sous-tend ces exigences cadre avec l'opinion de la cour selon laquelle, et je cite:

La démocratie [...] signifie davantage que la simple règle de la majorité.

Il nous faudra résoudre toute contradiction avant de pouvoir, de façon responsable, donner notre consentement.

Il faudrait, honorables sénateurs, dans un État de droit, préserver les intérêts de tous les citoyens canadiens de chaque province et région du territoire et assurer le maintien de l'ordre constitutionnel. C'est la raison fondamentale pour laquelle il nous faut une loi en bonne et due forme, adoptée sur l'avis et avec le consentement des deux Chambres du Parlement pour établir ces principes. La Couronne ne pourrait jamais envisager ainsi de renoncer à son devoir inaliénable de protéger ses citoyens sans le respect rigoureux de la primauté du droit et de la Constitution qui est, d'après la Cour suprême, l'expression de la souveraineté du peuple canadien.

Le projet de loi C-20 devrait viser à faire en sorte que l'intérêt collectif de tout le peuple canadien, les intérêts de toutes les régions du Canada et les intérêts de chaque citoyen soient protégés par les institutions auxquelles cette responsabilité fiduciaire a été confiée. Il est inconcevable qu'une province puisse jouir d'une souveraineté qui s'exercerait aux dépens de la souveraineté des autres provinces et régions ou de la souveraineté globale du peuple canadien. La souveraineté du Canada et le droit de jouir des avantages que procurent les droits et libertés constitutionnels sur tout le territoire canadien appartiennent à chaque citoyen canadien individuellement.

Avant de procéder à l'extinction perpétuelle des droits et libertés de chaque Canadien d'une partie quelconque du territoire, la Couronne devra solliciter l'appui et l'approbation de tous les citoyens dans l'ensemble du pays.

La Constitution du Canada appartient à tous et chacun des citoyens du Canada.

C'est ce que déclarait le juge en chef Rinfret, de la Cour suprême du Canada, en 1950, dans le cause Procureur général de la Nouvelle-Écosse c. le Procureur général du Canada. Je cite un extrait de la page 34:

La Constitution du Canada n'appartient ni au Parlement, ni aux législatures; elle appartient au pays. C'est en elle que les citoyens de ce pays trouveront la protection des droits auxquels ils peuvent prétendre.

Le premier ministre Chrétien déclarait, en 1992, que la Constitution appartient au peuple canadien et qu'il faudrait le consulter avant d'y apporter des modifications de fond.

Je cite le Vancouver Sun du 29 octobre 1992, page A-5:

M. Chrétien a ajouté que toutes les propositions constitutionnelles futures devront être soumises aux Canadiens.

Le chef de l'opposition de l'époque a déclaré ceci:

Nous avons donné la Constitution aux Canadiens et ce sera le test pour tout changement dans le futur.

Honorables sénateurs, y a-t-il changement constitutionnel plus fondamental que le démantèlement du pays et l'extinction irrévocable des droits et libertés des citoyens?

Le gouvernement actuel, d'ailleurs, a reconnu l'importance primordiale de cette question dans le discours du Trônedu 27 février 1996. Le Gouverneur général du Canada y exposait les priorités de ses ministre fédéraux, quatre mois après le dernier référendum sur la sécession. On y trouvait l'engagement suivant, et je cite:

Mais tant qu'il sera question d'un autre référendum au Québec, le gouvernement s'acquittera de sa responsabilité, qui est de s'assurer que [...] les Canadiennes et les Canadiens, où qu'ils vivent, ont leur mot à dire sur l'avenir de leur pays.

Le projet de loi C-20 est le moyen par lequel le gouvernement du Canada donne suite à cet engagement. Pour le respecter intégralement, la mesure doit faire en sorte que la volonté des Canadiens de chaque région soit pleinement articulée, et ce non pas par le moyen imparfait d'un vote à la simple majorité des voix à la Chambre des communes, où le principe de la simple représentation selon la population marginalise fortement les provinces et régions moins peuplées.

En outre, la règle de la majorité simple ne prend pas en compte les droits des minorités linguistiques, ne reconnaît pas pleinement les droits des minorités linguistiques et ne reconnaît pas pleinement les droits ancestraux et issus des traités conclus avec les autochtones. Ce sont ces négociateurs en position de faiblesse qui payeraient le prix de la sécession.

Dans son avis consultatif, la Cour suprême parle de la majorité des Canadiens dans leur ensemble. Dans un régime fédéral constitutionnel, la volonté souveraine du peuple canadien ne saurait être articulée par une simple majorité de la population concentrée dans une ou deux régions. C'est pourquoi le Canada est devenu une fédération plutôt qu'un État unitaire. Les sénateurs des régions de l'Atlantique et de l'Ouest devront réfléchir à leur responsabilité fiduciaire de faire en sorte que leurs régions se fassent entendre dans les institutions destinées à exprimer la volonté souveraine de la population de leurs régions.

L'idée qu'une simple majorité, tirée du Canada central et ne représentant qu'une fraction des citoyens canadiens, puisse autoriser des négociations sur le démantèlement du pays aux dépens, par exemple, des Maritimes et de l'Ouest, répugne au principe fédéral qui formait la condition fondamentale pour que les trois colonies fondatrices acceptent de former un seul et même Dominion sous la Couronne.

Je crois que le projet de loi C-20 est une tentative sincère de promouvoir l'unité du Canada. N'est-il pas ironique qu'il tente d'y arriver en violant la condition même pour laquelle les délégués du Québec au débat sur la Confédération ont accepté de participer à l'union, soit l'incarnation permanente du principe fédéral au Parlement par un Sénat efficace qui repose sur l'égalité régionale et qui possède le pouvoir réel de protéger les intérêts du Québec et de ses minorités, ce que ne saurait garantir à elle seule une Chambre élue d'après le principe de la simple représentation selon la population?

J'aimerais également citer l'ouvrage Constitutional Law of England, de Ridges:

[...] bien que le Parlement soit le seul souverain légal, l'électorat est le souverain politique.

Seul le peuple canadien peut, en exprimant sa volonté souveraine par un référendum national qui recueille la majorité des voix dans chacune des régions du Canada et par le biais de ses représentants dans les deux Chambres du Parlement, permettre à la Couronne de se soustraire à son devoir incontournable de préserver le Canada, de voir à ce qu'il empêche légalement de démanteler le pays et d'abolir la souveraineté de sa population.

À mon avis, la meilleure façon d'assurer l'indivisibilité du Canada est de garantir la souveraineté du peuple de la fédération canadienne en faisant en sorte que sa volonté souveraine doive s'exprimer à chaque étape déterminante de tout processus susceptible d'aboutir à la sécession d'une partie de son territoire souverain. Chaque étape du processus, dont la première serait la décision d'engager des négociations, comporte le risque qu'une décision puisse avoir une incidence irréversible sur la souveraineté du peuple.

La solution qui consiste à protéger l'indivisibilité du Canada ne peut se concrétiser d'abord que par l'expression de la volonté souveraine du peuple canadien, par le biais d'un référendum national et, ensuite, par le respect rigoureux du principe fédéral, à savoir le droit qu'a chaque région de se faire entendre effectivement dans l'une des deux Chambres du Parlement, qui décideront de l'avenir de la souveraineté du pays.

Comme la Cour suprême du Canada l'a fait remarquer à juste titre, le Parlement du Canada forme, avec les assemblées législatives des provinces, la seule autorité juridique par laquelle la Couronne pourrait être libérée de son devoir incontournable d'assurer la pérénité de la Constitution. C'est la seule entité qui puisse autoriser la Couronne à abolir pour toujours les droits et libertés des citoyens du Canada, une fois que la population du Canada a exprimé clairement sa volonté de ne plus être unie au sein d'un même État.

 

Plus jamais, unis dans un même pays.

C'est là où repose l'indivisibilité de la fédération canadienne.

Honorable sénateur, j'arrive au cinquième argument. Le Sénat incarne le principe fédéral. Il a le devoir essentiel de protéger les régions et les droits des minorités dans le cadre de toute décision aboutissant à la sécession.

Pour que le Parlement puisse engager l'État, trois éléments doivent s'associer en vue d'adopter la loi. Le premier est l'État proprement dit, mais seulement avec l'avis et le consentement du Sénat, qui incarne le principe fédéral, et de la Chambre des communes.

Honorables sénateurs, le Sénat est un élément essentiel de ce trio. Il en est en réalité le seul élément perpétuel. Au moins tous les cinq ans, les sièges de la Chambre des communes se libèrent à l'occasion des élections générales. Les ministres vont et viennent. Certains gouvernements n'ont pas duré plus de quatre ou cinq mois, mais l'effectif du Sénat est plus constant. Notre roulement est beaucoup plus graduel. Il est environ trois ou quatre fois moins rapide qu'à la Chambre des communes, où le mandat est d'une durée maximale de cinq ans. Notre effectif fait l'objet d'un renouvellement progressif et régulier étant donné que seulement quelques sièges à la fois se libèrent et que de nouveaux sénateurs sont convoqués en vue de les occuper. Le Sénat est la mémoire institutionnelle du Parlement, et l'incarnation du principe fédéral ayant pour objet de protéger les intérêts des régions et des minorités contre la règle de la majorité simple de la Chambre des communes, qui est la plupart du temps la règle du Canada central, qui recueille une minorité des voix à l'échelle nationale à l'occasion des élections générales.

C'est en raison du caractère fédéral du Canada que la Chambre des communes ne s'est pas vu confier un rôle unique et suprême. La Chambre des communes n'a jamais eu le pouvoir d'imposer seule quelque lien de droit que ce soit à l'État. En dernière analyse, la Chambre des communes peut avoir un droit de regard sur l'avis donné à l'État, mais elle ne peut seule modifier l'étendue du pouvoir de l'État faisant l'objet de cet avis ministériel.

Honorables sénateurs, le projet de loi C-20 prévoit que, dans l'avenir, une majorité simple absolue de la Chambre des communes pourrait imposer un lien de droit à l'État. Cependant, il n'existe aucun précédent de ce genre. À mon avis, la Constitution n'autorise pas la Chambre des communes agissant seule à lier dans l'avenir l'État par rapport à son devoir incontournable de maintenir l'intégrité territoriale du Canada et de protéger les droits fondamentaux de ses citoyens.

Le projet de loi C-20 vise à déterminer si les résultats d'un référendum montrent qu'une majorité claire de la population d'une province a clairement déclaré qu'elle voulait que celle-ci cesse de faire partie du Canada. Selon le projet de loi C-20, la détermination de la clarté du processus mènera à un résultat sur seulement deux résultats éventuels.

Le premier résultat éventuel, c'est que la question ou la majorité, ou les deux, ne soient pas claires. En pareil cas, le projet de loi C-20 interdit toute négociation. Autrement dit, la Chambre des communes agira seule pour créer une interdiction légalement exécutoire sur la négociation, ce qui limite à jamais le pouvoir de l'État - non seulement celui du ministre en poste le jour du vote à la Chambre des communes, mais aussi ceux tous les ministres qui lui succéderont.

L'autre résultat hypothétique, c'est que la question et la majorité soient claires. Le projet de loi C-20 ne dit rien de cette éventualité. Où est l'expression de la volonté souveraine des Canadiens dans toute la fédération? Le projet de loi C-20 ne prévoit pas qu'une majorité des Canadiens des cinq régions puissent exprimer leur volonté souveraine, mais l'avis consultatif de la Cour suprême dit très clairement qu'une telle détermination par les «acteurs politiques» entraîne un devoir de négocier. Autrement dit, la Chambre des communes agirait seule pour déclarer que les résultats du référendaire sont dénués de toute ambiguïté. La Chambre des communes pourrait faire cette déclaration à la suite d'un vote à la majorité simple. Ce vote à la majorité simple déclencherait, selon la Cour suprême du Canada, la nécessité pour le gouvernement du Canada de prendre, contre son gré, la décision irrévocable de négocier une sécession.

Honorables sénateurs, nulle part dans son avis consultatif la Cour suprême n'a exclus le Sénat comme acteur politique pour déterminer la clarté de la question et de la majorité.

Des voix: Bravo!

Le sénateur Joyal: Bien au contraire. L'avis souligne le rôle du Sénat en tant que institution qui est au coeur du compromis qui a mené à la création de la Confédération.

Comme il faudrait obtenir le consentement de tout le Parlement pour soulager enfin l'État de son devoir de promouvoir l'unité et l'intégrité du territoire, le Sénat ne peut pas être exclus des dispositions du projet de loi C-20. En fait, cet aspect fait déjà partie d'une loi du Parlement. Je fais référence à la Loi sur les mesures d'urgence, adoptée par le Parlement en 1988, qui porte sur la protection de la souveraineté, de la sécurité et de l'intégrité territoriale du pays. Cette loi reconnaît et confirme les obligations de la Couronne. J'insiste bien, non pas les prérogatives de la Couronne, mais les «obligations de la Couronne». Quelles sont ces obligations? Permettez-moi de citer le préambule de la Loi sur les mesures d'urgence.

ATTENDU que l'État a pour obligations primordiales d'assurer la sécurité des individus, de protéger les valeurs du corps politique et de garantir la souveraineté, la sécurité et l'intégrité territoriale du pays;

ET ATTENDU QUE l'exécution de ses obligations au Canada risque d'être gravement compromise en situation de crise nationale et que, pour assurer la sécurité en une telle situation, le gouvernement en conseil devrait être habilité, sous le contrôle du Parlement...

... je répète, «sous le contrôle du Parlement»...

...à prendre à titre temporaire des mesures extraordinaires peut-être injustifiables en temps normal;

Honorables sénateurs, non seulement la Loi sur les mesures d'urgence reconnaît le devoir inévitable de la Couronne de garantir la souveraineté et l'intégrité territoriale du Canada, elle confère également au Sénat un rôle égal dans le processus régissant l'état d'urgence à chaque étape où le Parlement exerce sa responsabilité en matière de contrôle.

Peut-il y avoir une question plus liée à la souveraineté canadienne, aux droits des citoyens canadiens et à l'intégrité territoriale de l'État que l'autorisation donnée au gouvernement exécutif d'amorcer la sécession? Comment peut-on exiger que les deux Chambres approuvent les décisions liées à des situations d'urgence, alors qu'on peut éliminer le rôle du Sénat pour décider de l'avenir même de la souveraineté de toute la population canadienne et de la disparition des libertés et des droits fondamentaux garantis par la Constitution à tous les Canadiens, d'un bout à l'autre du pays?

Si le Sénat est exclu du projet de loi C-20, une modification constitutionnelle officielle sera nécessaire, comme c'est arrivé en 1982. En 1982, on a confié au Sénat un véritable rôle où il devait exercer un véritable pouvoir à l'égard des modifications constitutionnelles. Cela représentait nettement plus que le rôle consultatif prévu aux termes du projet de loi C-20. Le sénateur Ray Perrault avait bien expliqué cet aspect très important dans son discours au Sénat, le 3 décembre 1981, à l'époque où il était leader du gouvernement au Sénat. J'ai averti le sénateur Perrault que j'allais le citer longuement à cet égard. À l'époque, il avait déclaré ce qui suit:

Le Sénat aura un rôle primordial à jouer dans le processus de modification. En effet, nous pourrons proposer des modifications à la Constitution. [...] En outre, le Sénat devra donne son consentement à toute future modification de la Constitution.

Il est vrai que la Chambre des communes pourra passer outre au point de vue du Sénat.

Toutefois, pour passer outre au Sénat, la Chambre des communes aura à adopter la résolution une seconde fois une fois les 180 jours écoulés. Il sera impossible d'aller à l'encontre de la décision du Sénat par voie de décret administratif. La Chambre des communes devra tenir un second débat et ses députés devront alors tenir compte du point de vue des sénateurs et des raisons invoquées pour refuser l'amendement proposé. Pour déroger à la décision du Sénat, la Chambre des communes devra expliquer aux Canadiens pourquoi elle rejette ses recommandations.

Il s'agit de protéger le rôle historique du Sénat, ce mécanisme a servi à d'innombrables reprises à notre grand avantage: il s'agit, bien sûr, de la réflexion mûrie.

Le Sénat pourra exercer un veto suspensif de six mois et si la Chambre des communes veut se passer de notre point de vue, elle devra se pencher sur les problèmes que nous aurons soulevés.

Honorables sénateurs, la procédure de modification adoptée en 1982 prévoyait essentiellement qu'on pourrait se passer du Sénat - et j'insiste sur ce point - car les assemblées législatives provinciales étaient reconnues comme les instances devant défendre les intérêts régionaux. Les provinces ont le pouvoir de participer directement à la modification de la Constitution, soit en vertu du principe fédéral des sept provinces représentant50 p. 100 de la population, soit en cas d'unanimité des assemblées législatives provinciales et du Parlement fédéral, ce qui serait certainement l'ampleur du consentement requis pour démanteler le Canada.

Exclure le Sénat du projet de loi C-20 équivaut à faciliter la division du Canada. Ce n'est certes pas la raison pour laquelle nous sommes ici. Ce n'est certes pas l'objectif des sénateurs qui étudient le projet de loi C-20 en cette Chambre.

En notre qualité de sénateurs, nous devons pousser la recherche au-delà des circonstances courantes car si cette loi entre en vigueur, ce sera sans doute sous la direction d'un groupe différent de politiciens. À titre de législateurs, nous devons veiller à ce que le Canada demeure indivisible. Nous devons reconnaître le rôle distinct de chaque Chambre du Parlement selon la Constitution. On ne pourrait jamais accepter un projet de sécession à moins que la volonté souveraine de la population canadienne nous autorise formellement à le faire. Un référendum national exigeant des majorités dans les cinq régions, à chaque étape importante de tout processus qui pourrait irrévocablement mettre fin à la souveraineté du peuple, serait le seul moyen d'absoudre la Couronne de son obligation absolue de sauvegarder la souveraineté canadienne.

Au mieux, l'indivisibilité du Canada ne peut servir que les intérêts des Canadiens francophones dans un monde où les frontières nationales sont ténues et où la diversité culturelle commande des alliances stratégiques entre les pays si l'on veut réussir à contrebalancer l'influence écrasante et le poids culturel de nos voisins du sud.

Le Québec est le foyer principal de la langue et de la culture française au pays et son engagement à maintenir et à développer son caractère unique ne peut que bénéficier de l'intégrité du Canada, tout comme les peuples autochtones et les minorités de langues officielles seront toujours mieux protégés dans un pays uni régi par une Charte des droits et libertés généreuse et efficace.

Le comité législatif dont on propose la création et que le Sénat chargera d'examiner le projet de loi C-20 doit s'assurer quecette mesure législative est solide. Il ne faut pas qu'un gouvernement - que le premier ministre d'une province ou du Canada - puisse prendre des mesures pour aller à l'encontre de la volonté souveraine de la population de jouir des mêmes droits et libertés à l'intérieur d'un territoire commun. C'est seulement avec le plein consentement des citoyens, exprimé directement dans le cadre d'un référendum national, par l'entremise de leurs assemblées législatives provinciales et, enfin, par l'entremise de l'ensemble du Parlement, que l'intendance de cette souveraineté pourra être cédée.

J'ai la conviction profonde que le comité devra établir une série de principes directeurs officiels afin de reconnaître la participation directe de tous nos concitoyens à une consultation nationale et de garantir un rôle adéquat au Parlement. Voilà pourquoi je proposerai au moment opportun, entre autres amendements, que l'article 1 soit modifié de manière à ce que le gouvernement du Canada doive, en tout temps, agir conformément au principe selon lequel le Canada est unique et indivisible.

Comme l'a reconnu l'actuel premier ministre du Canada, c'est, de tout temps, la question la plus grave et la plus fondamentale sur laquelle le Parlement et les assemblées législatives auront eu à se prononcer.

Je suis certain que les honorables sénateurs réfléchiront, en leur âme et conscience, à la façon dont leur vote sur le projet de loi C-20 contribuera à faire du Canada un pays uni et indivisible.

L'honorable John Lynch-Staunton (chef de l'opposition): Honorables sénateurs, je félicite le sénateur Joyal des arguments clairs qu'il a présentés dans son évaluation du projet de loi C-20 et, en particulier, dans son évaluation du rôle que le Parlement, la Couronne et tous les citoyens canadiens jouent pour ce qui est de protéger l'indivisibilité de notre pays et son intégrité territoriale et de reconnaître le caractère sacré de la citoyenneté canadienne. J'espère aussi que ses observations seront entendues à l'extérieur du Sénat, notamment par les auteurs de ce projet de loi.

Je voudrais toutefois que le sénateur clarifie ce qu'il a voulu dire, au début de son discours, lorsqu'il a mentionné qu'il appuyait le but du projet de loi. Je pense que ce sont les mots qu'il a utilisés. Dans mon esprit, cela remet en question la théorie de l'indivisibilité parce que cela permet, dans certaines conditions, de tenir des pourparlers menant à la division de notre pays. Cela remet certainement en question l'intégrité territoriale et menace la citoyenneté des Canadiens qui seraient touchés par cette division.

Quels sont les autres objectifs du projet de loi, s'il y en a, auxquels l'honorable sénateur souscrit?

Le sénateur Joyal: Honorables sénateurs, je n'ai pas abordé ce débat d'un point de vue politique. J'ai écouté très attentivement tous mes collègues qui sont intervenus dans cette enceinte pour parler du projet de loi C-20. Certains ont présenté des arguments politiques en faveur du projet de loi ou contre. Je crois qu'on peut aborder la question d'un point de vue politique. Pour une raison toute simple, j'ai décidé de concentrer mon intervention à ce stade du débat sur les principes constitutionnels et juridiques en jeu. Comme j'ai participé au débat sur l'unité, de façon très large, au cours des 30 dernières années, il me semble qu'il y a certains aspects de notre institution qui n'ont pas fait l'objet d'un débat clair. À cet égard, je voudrais utiliser un seul mot, «indivisible». C'est un nouveau mot dans le vocabulaire parlementaire du débat sur l'unité au Canada. Ce mot n'existe pas autrement. Son utilisation aurait été vue comme une provocation ou aurait créé une controverse si déchirante que la situation politique aurait été encore plus difficile à gérer.

Honorables sénateurs, comme je l'ai dit cet après-midi, nous sommes maintenant saisis d'un projet de loi. Il renferme certains éléments et certains principes qui nous aident à comprendre les bases constitutionnelles fondamentales de notre pays et les principes auxquels nous pouvons souscrire, par une simple loi du Parlement, par une résolution de la Chambre des communes, par une loi des deux Chambres ou, fondamentalement, avec l'appui des Canadiens. J'aurais laissé passer une excellente occasion si je n'avais pas ouvert ce débat avec vous aujourd'hui.

Lorsque j'ai eu le privilège de coprésider le comité mixte spécial sur le rapatriement de la Constitution, en 1981 et 1982, avec le regretté sénateur Harry William Hays, j'ai déclaré que le Canada devrait être indivisible et qu'on devrait inscrire cette notion dans la Constitution. À l'époque, cependant, c'était comme si j'avais prononcé un mot que personne ne devait prononcer, car nous venions juste de sortir d'un référendum au Québec. Bien entendu, cela aurait été perçu comme une provocation à l'égard du parti sécessionniste au Québec que d'affirmer immédiatement après le référendum de 1980 que le Canada était indivisible. Nous avons donc évité de le faire.

À mon avis, honorables sénateurs, nous ne pouvons plus l'éviter. Nous devons une bonne fois pour toutes regarder la réalité en face si nous voulons discuter du processus qui peut mener à la dislocation de notre pays.

J'estime que le projet de loi C-20 est une bonne occasion de jouer cartes sur table, pour parler familièrement. Si nous votons là-dessus, nous saurons exactement sur quoi nous nous prononçons, non avec l'impression que nous devons éviter d'aller trop loin parce qu'il y aura une réaction au Québec et que le premier ministre de la province va faire avancer d'un cran la machine référendaire et nous pousser un peu plus vers un autre référendum. Si le Parlement, en s'acquittant de son devoir inéluctable, légifère sur le processus qui mènerait à la dislocation du Canada, je ne pense pas que nous puissions éviter les questions que j'ai soulevées aujourd'hui.

Comme je l'ai dit au départ, honorables sénateurs, j'appuie le principe et l'objectif du projet de loi C-20 parce qu'il nous permet de tenir ce débat.