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Loi modifiant la Loi sur les juges et d'autres lois en conséquence, projet de loi C-37 - Troisiéme lecture


L'honorable Serge Joyal: Honorables sénateurs, tout d'abord, je veux féliciter madame le sénateur Cools pour l'ardeur et la passion qu'elle met à défendre cette question, à laquelle elle a décidé de consacrer son temps et son énergie.

De nombreux points ont été soulevés relativement à la recevabilité d'un amendement contenu dans le quatorzième rapport du comité permanent des affaires juridiques et constitutionnelles. Je veux examiner tous ces points un à un afin qu'aucune allégation de vice de procédure ne reste sans réponse.

Durant ses remarques sur ce rappel au Règlement, le sénateur Cools m'a nommé comme étant celui qui a proposé les amendements. Je suis effectivement le membre du comité qui a proposé les amendements. Je tiens toutefois à signaler que tous les amendements ont été appuyés à l'unanimité par tous les membres du comité.

Il ne s'agit pas ici d'une proposition venant d'un député en particulier, mais bien d'un rapport unanime d'un comité du Sénat. Je veux certainement féliciter la présidente et les membres du comité pour leur travail dévoué.

Comme c'est moi qui ai proposé les amendements au projet de loi au comité, je suis heureux de fournir de l'information que Son Honneur pourrait trouver utile pour son examen du rappel au Règlement.

Je n'ai certainement pas rédigé les amendements de façon désinvolte ou à la légère. J'ai en effet sollicité des conseils en matière de procédure et de droit. Un des premiers éléments que j'ai explorés à fond a été de savoir si les amendements que je pourrais proposer empiéteraient sur l'initiative financière de la Couronne. J'ai veillé avec grand soin à ce que les amendements soient acceptables à cet égard sur le plan de la procédure.

L'amendement du rapport du comité auquel le sénateur Cools trouve à redire est l'amendement no 3. L'amendement a trait au mandat de la commission et stipule que la commission tiendra compte de facteurs objectifs dans son examen. Certains facteurs pertinents au calcul des niveaux de rémunération sont énumérés, comme le coût de la vie et le besoin de recruter des candidats compétents. L'amendement prévoit la possibilité que la commission tienne également compte d'autres facteurs objectifs que ceux qui ont été énumérés.

Il est sous-entendu que l'amendement soustrait de la compétence de la commission le pouvoir de tenir compte de facteurs non objectifs ou généraux. Cela étant, les amendements limiteraient la portée du mandat de la commission.

Le sénateur Cools a laissé entendre hier que le troisième amendement proposé dans le rapport constitue une violation du Règlement du Sénat ou de la procédure parlementaire pour plusieurs raisons. Ses principales objections se résument à son allégation que l'amendement empiète sur l'initiative financière de la Couronne et qu'on ne peut le présenter correctement au Sénat à moins qu'il n'ait été recommandé à la Chambre des communes par le Gouverneur général.

Deuxièmement, le sénateur Cools soutient que l'amendement représente un élargissement du mandat de la Commission d'examen de la rémunération et que, par conséquent, il élargit l'objet des mesures qui ont été proposées sous l'égide de la recommandation royale dont s'accompagne le projet de loi C-37. Le critère pertinent pour déterminer si un tel amendement serait irrecevable est clairement énoncé dans le commentaire 596 de la sixième édition de la Jurisprudence parlementaire de Beauchesne, à la page 189, qui se lit en partie comme suit:

[...] tout amendement empiète sur le droit d'initiative de la Couronne dans le domaine financier, non seulement s'il alourdit la dépense, mais aussi s'il en étend l'objet et le but visé, ou s'il assouplit les conditions et réserves signalées dans la communication par laquelle la Couronne a recommandé ou prescrit l'imputation.

Ce critère est réaffirmé dans la même édition de l'ouvrage de Beauchesne, au commentaire 698(7), pages 214 et 215, qui dit:

Il est interdit au président du comité de recevoir un amendement [...] s'il entraîne une imputation sur le Trésor, s'il étend l'objet ou le but de la recommandation royale ou s'il en assouplit les conditions et les réserves;

Permettez-moi de commencer par examiner en détail la question de la recommandation royale. Hier, au cours du débat, le sénateur Stewart a dit:

Certains d'entre vous sont très jeunes.

Je peux dire que même si certains d'entre nous sont plus jeunes et ont travaillé moins longtemps au Sénat mais plus longtemps à l'autre endroit, nous sommes néanmoins capables de lire et de comprendre - je dirais même de savourer - l'histoire et le contexte propres à la procédure parlementaire.

Le sénateur Stewart, évidemment, est un éminent expert en matière de recommandation royale. Il a une connaissance intime des changements radicaux qui ont été apportés aux procédures financières de la Chambre des communes depuis 1968 - soit il y a une trentaine d'années. En effet, en qualité d'ami et de conseiller du leader du gouvernement à la Chambre des communes à l'époque, l'honorable Allan J. MacEachen, le sénateur Stewart comprend mieux que quiconque les effets de ces changements.

Les changements de 1968 ont eu des répercussions sur la recommandation royale. En 1976, la recommandation royale s'est figée dans une formulation plutôt uniformisée et ne faisait pas mention du montant des crédits ni d'objets et de conditions. Cette nouvelle mouture de la recommandation royale serait utile pour tout gouvernement à la Chambre des communes parce qu'elle immuniserait les projets de loi contre des amendements hostiles ou indésirables. En conséquence, plutôt que de traiter de la substance des propositions d'amendement, le gouvernement pourrait simplement s'opposer pour des motifs liés à la procédure à une toute nouvelle série d'amendements qui n'auraient pas auparavant prêté le flanc à des objections sur le plan de la procédure.

Le prétexte allégué pour s'opposer aux amendements était l'allégation qu'ils feraient insulte à la recommandation royale, même dans de nombreux cas où le projet de loi ne renfermerait pas d'articles d'affectation de crédits. La présidence éprouverait beaucoup de difficulté à se prononcer sur la question, la recommandation royale ne comprenant aucun terme lié à l'objet de la mesure ou au montant du crédit demandé.

Le sénateur Stewart a fait allusion au neuvième rapport du comité sénatorial permanent des finances nationales, qui a été présenté le 13 février 1990 au Sénat. Ce rapport traite abondamment de la recommandation royale. Le sénateur Stewart était membre du comité, à l'instar du sénateur Cools, et a pris part aux délibérations sur cette étude.

Le rapport dit notamment ceci:

Avant que la Chambre des communes ne modifie son Règlement le 20 décembre 1968, l'objet et l'effet des recommandations royales, au plan constitutionnel, étaient évidents. Aux termes de l'ancien Règlement, avant qu'un projet de loi ou une disposition portant affectation de crédits puisse être présenté, la Chambre devait adopter une résolution financière en vertu de laquelle elle approuvait cette affectation de crédits. [...] La Chambre pouvait modifier toute disposition d'un projet de loi ne découlant pas directement de la résolution selon la procédure ordinaire, sur proposition d'une motion par un ministre ou un simple député.

Par conséquent, honorables sénateurs, toute nouvelle disposition ou tout nouvel article inséré dans un projet de loi est acceptable, du point de vue de la procédure, tant qu'il n'augmente pas les crédits recommandés à la Chambre des communes. Cependant, les choses sont devenues un peu moins claires depuis que la Chambre a modifié ses procédures en matière de finances, en 1968. Le rapport de 1990 du comité des finances apporte des précisions sur la situation depuis 1976:

[...] un message de nature générale comme celui qui est utilisé actuellement ne donne pas aux membres des deux Chambres, y compris le Président du Sénat et l'Orateur de la Chambre des communes, une idée précise des crédits dont on recommande l'affectation.

Le comité est allé encore plus loin. Il recommandait notamment au Sénat d'adopter:

[...] un Règlement exigeant que, lorsqu'un projet de loi autorisant une dépense nouvelle est envoyé au Sénat [...]

C'est le cas du projet de loi, à cause de la création de la commission et des dépenses législatives pour les crédits qu'entraînera une telle initiative. Je reprends la citation de la recommandation, dans le même rapport du Sénat:

[...] son étude ne dépasse pas l'étape de la deuxième lecture, aussi longtemps que le gouvernement n'a pas précisé officiellement le but, le montant et la méthode de calcul des crédits demandés dans le projet de loi.

Honorables sénateurs, huit ans se sont écoulés depuis la présentation de ce rapport au Sénat. Malheureusement, rien n'a changé. Nous nous retrouvons donc dans la situation où la recommandation royale est utilisée comme moyen de contester la recevabilité d'une proposition d'amendement. Encore une fois, la recommandation royale n'offre aucune orientation. Elle reste muette.

Le sénateur Cools dit que l'amendement élargirait les objets de la recommandation royale. Sauf le respect que je lui dois, comment peut-elle le savoir? Qui peut définir avec certitude ces objets?

Permettez-moi de faire une analyse qui aidera peut-être le Président à déterminer si les amendements portent ou non atteinte à la recommandation royale. Pour déterminer si l'amendement envisagé porte atteinte à la recommandation royale, comme le prétend le sénateur Cools, nous devons d'abord répondre aux six questions suivantes au regard des amendements visés et par rapport à la recommandation royale:

1. Quelle(s) affectation(s) le Gouverneur général a-t-il recommandée(s) à la Chambre des communes, relativement au projet de loi C-37?

2. L'amendement entraîne-t-il

a) une nouvelle affectation, ou

b) une augmentation de toute affectation visée dans le projet de loi C-37 et déjà autorisée par la recommandation royale, ou

c) une augmentation des affectations déjà autorisées par la Loi sur les juges actuellement en vigueur?

3. Quels étaient les objets et buts de la mesure énoncée dans la recommandation royale à la Chambre des communes?

4. L'amendement étend-il ces objets ou buts?

5. Quelles étaient les conditions et réserves de cette recommandation royale?

6. L'amendement assouplit-il ces conditions et réserves?

Je vais répondre à chacune de ces questions au regard de l'amendement dont nous discutons.

Premièrement, en réponse aux deux premières questions, la recommandation royale jointe au projet de loi C-37 est ainsi libellée:

Son Excellence le Gouverneur général recommande à la Chambre des communes l'affectation de deniers publics dans les circonstances, de la manière et aux fins prévues dans une mesure intitulée Loi modifiant la Loi sur les juges et d'autres lois en conséquence .

La recommandation royale ne mentionne pas expressément une affectation particulière. Afin de déterminer de quelles affectations il est question, il faut examiner chaque disposition du projet de loi.

L'article 5 du projet de loi concerne la hausse de traitement. Cet article donne donc lieu à une affectation de deniers publics, quoique le montant précis soit exprimé par une formule mathématique.

Les autres dispositions qui comportent de toute évidence une affectation de deniers publics ou qui constituent une «affectation de crédits virtuelles», pour reprendre l'expression qu'employait hier le sénateur Stewart, sont celles qui concernent l'établissement de la commission et, bien entendu, le traitement des membres et du personnel de la commission.

Cependant, l'amendement qui a fait l'objet d'un rappel au Règlement concerne uniquement l'article 6 du projet de loi. Cet article seul concerne l'établissement de la Commission d'examen de la rémunération. Aucun autre article du projet de loi n'est pertinent pour les fins du débat actuel.

Que dit l'article 6? Après l'avoir examiné en profondeur, je suis arrivé à la conclusion que cet article contient 11 éléments. Je ne les indiquerai pas tous. Je mentionnerai simplement le premier et le dernier, pour vous en donner une idée. L'article stipule:

Est établie la Commission d'examen de la rémunération des juges fédéraux chargée d'examiner la question de savoir si les traitements et autres prestations prévues par la présente loi, ainsi que, de façon générale, les avantages pécuniaires consentis aux juges sont satisfaisants.

C'est le premier élément de l'article 6, qui en compte 11. Le dernier concerne la rémunération des membres et le personnel de la commission.

Honorables sénateurs, l'amendement qui a donné lieu au rappel au Règlement concerne le premier élément seulement. Autrement dit, l'amendement se rapporte uniquement au mandat de la commission. Cet amendement n'entraîne ni ne prévoit aucune affectation de deniers publics. Madame le sénateur Cools déclarait elle-même hier:

Le problème ici ne réside pas dans le montant d'argent, mais dans le but visé.

Nous avons donc de toute évidence une réponse satisfaisante aux questions 1 et 2. Aucune irrégularité de procédure ne résulte d'un amendement qui aurait pour effet d'affecter des deniers publics ou d'accroître des crédits existants ou toute autre affectation de deniers prévue par la recommandation royale.

La troisième question concernait les objets et fins de la mesure contenue dans la recommandation royale dont est saisie la Chambre des communes. La quatrième question visait à déterminer si l'amendement étendait les objets et fins. Honorables sénateurs, comment pouvons-nous savoir quels sont les objets et fins de la recommandation royale?

Reportons-nous une fois de plus à la recommandation royale du projet de loi C-37, qui stipule:

Son Excellence le Gouverneur général recommande à la Chambre des communes l'affectation de deniers publics dans les circonstances, de la manière et aux fins prévues dans une mesure intitulée Loi modifiant la Loi sur les juges et d'autres lois en conséquence.

Selon le texte de la recommandation royale, les fins de cette recommandation sont énoncées dans le projet de loi lui-même. Or, on ne trouve aucun article dans le projet de loi qui précise les fins. Le résumé du projet de loi, imprimé au verso de la page couverture, est le seul texte contenu dans le projet de loi qui puisse jeter une certaine lumière sur les objets et fins de la recommandation royale. En ce qui concerne la commission, le sommaire dit:

La Commission d'examen de la rémunération des juges fédéraux est établie. Elle remplace les commissaires nommés tous les trois ans.

Honorables sénateurs, je reconnais que la recommandation royale ne parle pas de définir des facteurs objectifs. On ne peut en conclure que l'intention claire de Son Excellence était que le mandat de la commission reste indéfini. Si c'était le cas, Elle l'aurait précisé sans ambiguïté.

Dans la mesure où la recommandation royale et le projet de loi C-37 expriment des objectifs ou des buts, l'amendement ne les étend pas. Le seul objectif qui a été exprimé traite de l'établissement d'une commission sur la rémunération des juges. L'amendement dont nous sommes saisis n'étend pas cet objectif. Par exemple, il ne prévoit pas la création de deux commissions ou plus. De même, il n'autorise pas la commission à enquêter sur le traitement d'autres personnes que les juges.

Si l'amendement est adopté, il servira à définir clairement le mandat de la commission et à centrer l'attention sur son travail, puisqu'elle ne tiendra compte que d'une série de facteurs objectifs. Ainsi, l'amendement aurait pour effet d'empêcher la commission de prendre en considération des facteurs qui ne seraient pas objectifs. Sans l'amendement, le mandat de la commission serait extrêmement large, voire même presque totalement indéfini.

À titre d'illustration, disons que le projet de loi est adopté sans cet amendement. Il faut se rappeler que le projet de loi ne confère aucun mandat à la commission. Sans l'amendement proposé par le comité sénatorial, la Commission d'examen de la rémunération des juges pourrait inclure dans son mandat n'importe quoi - c'est-à-dire des facteurs objectifs et non objectifs, ou d'ordre général, ou encore aucun facteur. Si le projet de loi n'est pas amendé, le mandat de la commission pourrait inclure n'importe lequel des facteurs objectifs énumérés dans l'amendement. Aucune extension du mandat ne peut être envisagée aux termes de l'amendement. Au contraire, en recommandant que le mandat de la commission tienne compte uniquement de ces facteurs, le rapport de notre comité recommande clairement de mettre plus clairement l'accent sur le mandat de la commission.

Honorables sénateurs, lorsque la Cour suprême a rendu son décision dans l'affaire du Renvoi relatif à la rémunération des juges de la Cour provinciale de l'Île-du-Prince-Édouard en 1997, une décision qui a donné lieu au présent projet de loi, le juge en chef Lamer, au nom de la majorité de la cour, a parlé de la nécessité de «limiter le mandat de la commission».

J'ai écouté attentivement le sénateur Milne quand elle en a touché un mot, mais dans le contexte de notre discussion, je pense qu'il serait bon d'y revenir. Le juge Lamer a dit ceci:

En plus d'être indépendantes, les commissions doivent être objectives. Elles doivent présenter des recommandations sur la rémunération des juges en s'appuyant sur des critères objectifs, et non sur des raisons d'opportunisme politique... De plus, je recommande (sans en faire une obligation) que l'on assure l'objectivité de la commission en intégrant dans la loi ou le règlement la constituant une liste de facteurs pertinents afin de la guider dans ses délibérations. Il n'est pas nécessaire que cette liste soit exhaustive. Elle pourrait inclure, par exemple, les hausses du coût de la vie, la nécessité de veiller à ce que les traitements des juges restent adéquats et le besoin d'attirer d'excellents candidats à la magistrature.

Le comité du Sénat a approuvé la cour et a décidé d'exclure de la responsabilité de la commission tout mandat d'examiner des facteurs généraux ou des critères subjectifs lors de son enquête.

Par conséquent, la réponse aux questions 3 et 4 est claire. Le seul objet ou but discernable que l'on peut dégager de la recommandation royale est la création d'une commission sur la rémunération des juges. La recommandation royale ne touche pas mot sur les critères que la commission devrait examiner au moment de formuler sa recommandation. Honorables sénateurs, si nous dressons une liste de critères objectifs, un tel raffinement du mandat de la commission ne serait pas considéré comme une extension de l'objet de la recommandation royale.

Les objets et les buts de la recommandation royale sont très simples: créer une commission chargée d'étudier la rémunération des juges. L'amendement ne saurait constituer une extension de ces objets et de ces buts.

Pour conclure, je vais répondre aux questions nos 5 et 6. Permettez-moi de rappeler ce que disent les questions nos 5 et 6:

5. Quelles étaient les conditions et réserves de cette recommandation royale?

6. L'amendement assouplit-il ces conditions et réserves?

Il n'y a tout simplement aucune condition ou réserve attachée à la recommandation royale. En lisant attentivement le libellé du projet de loi, on trouve des conditions et réserves inscrites de façon subliminale sur d'autres questions, mais le projet de loi ne dit absolument rien au sujet des critères dont la commission doit tenir compte durant son enquête. Aucune condition ou réserve subliminale ne peut être trouvée à cet égard, même par le plus grand devin qui soit. On a beau essayer, il est impossible de voir ce qui ne figure pas dans le texte.

Comme il n'y a aucune condition ou réserve reliée à l'amendement dont nous discutons, on ne peut pas dire que l'amendement empiète sur la recommandation royale en assouplissant les conditions ou réserves pertinentes.

Le Président a une tâche difficile. S'il doit traiter comme il se doit le rappel au Règlement du sénateur Cools, comment peut-il déterminer si oui ou non la recommandation royale a des objets, des buts, des conditions ou des réserves qui y sont rattachés? Il n'a aucun point de référence. Aucun article du projet de loi ne précise son objectif.

À mon avis, le Président doit décider que le Sénat a le droit d'amender des projets de loi. Pour faire autrement, c'est-à-dire pour adopter l'argument du sénateur Cools, Son Honneur devrait être un voyant. Il devrait pouvoir lire dans les pensées du Gouverneur général pour déterminer ce à quoi il voulait en venir en recommandant cette mesure à la Chambre des communes. Il devrait en conclure que les recommandations excluaient de façon précise la possibilité d'établir des critères objectifs. Je suis persuadé qu'il ne sera pas en mesure de déceler la moindre trace d'une telle réserve dans la recommandation royale.

En résumé, honorables sénateurs, l'amendement ne prévoit aucun crédit. Il n'élargit pas les objectifs précisés dans la recommandation royale et n'assouplit pas non plus les conditions ou réserves précisées dans la recommandation royale. Sur le plan de la procédure, cet amendement est tout à fait acceptable et il est parfaitement conciliable avec la recommandation royale.

Je recommande donc, me basant sur ces arguments, que l'amendement soit jugé recevable.