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S-41, Loi visant la réédiction de textes législatifs n'ayant été édictés que dans une langue officielle - Débats du Sénat


L'honorable Serge Joyal propose: Que le projet de loi S-41, Loi visant la réédiction de textes législatifs n'ayant été édictés que dans une langue officielle, soit lu une deuxième fois.

- Honorables sénateurs, le projet de loi S-41 comporte un titre qui pourrait peut-être en faire sursauter quelques-uns. Le titre du projet de loi se lit ainsi: Loi visant la réédiction de textes législatifs n'ayant été édictés que dans une langue officielle.

Le titre, honorables sénateurs, nous renvoie immédiatement à la question des droits linguistiques. Au Comité sénatorial des affaires juridiques et constitutionnelles, ces jours-ci, nous débattons d'un projet de loi qui nous a été référé par la Chambre des Communes et qui soulève également d'importantes questions liées à la protection et à la reconnaissance des droits linguistiques.

Le projet de loi S-41 n'est évidemment pas de génération spontanée. Il a une origine et j'essaierai rapidement de vous en rappeler l'historique et la portée.

La Cour suprême du Canada, dans l'affaire Mercure, en 1985, a confirmé que les droits linguistiques, et je cite:

 

[...] sont essentiels à la viabilité de la nation.

En d'autres mots, lorsque nous abordons la question des droits linguistiques, nous touchons à la substance même de ce qui définit la nationalité canadienne. C'est pourquoi, lorsque les Pères de la Confédération ont eu à se demander comment les textes législatifs seraient disponibles dans les deux langues du Canada de l'époque, ils ont adopté, à l'article 133 de l'Acte de l'Amérique du Nord britannique, un paragraphe simple que je vous lis, et je cite:

Les lois du Parlement du Canada et de la législature de Québec devront être imprimées et publiées dans ces deux langues.

On peut se demander ce que l'on entendait par lois du Parlement du Canada. S'agissait-il exclusivement des textes législatifs comme, par exemple, le projet de loi S-40, dont l'honorable sénateur Furey nous faisait la présentation cet après-midi? Devions-nous donner une définition plus large du terme «lois» afin d'y inclure toutes les activités réglementaires qui, comme plusieurs de mes collègues le savent, sont énormes dans le processus de l'adoption des obligations, et je dirais des contraintes qui s'appliquent à un nombre incalculable d'activités au Canada?

La Loi sur les langues officielles, adoptée en 1969, a précisé, dans une certaine mesure, l'obligation qui est faite à l'article 133. Je rappelle que l'article 4 de la première Loi sur les langues officielles, la loi de 1969, stipule que les règles, les ordonnances, les décrets, les règlements et les proclamations dont la publication au Journal officiel du Canada était requise en vertu d'une loi du Parlement du Canada, seront établies et publiées dans les deux langues officielles. Cette disposition de l'article 4 de la première Loi sur les langues officielles a été reprise dans la loi de 1988. Plusieurs des honorables sénateurs étaient présents à ce débat, soit dans l'autre Chambre ou dans cette Chambre.

Or, cette obligation d'adopter les règlements et les instruments législatifs qui découlent des lois adoptées par le Parlement du Canada dans les deux langues officielles a fait l'objet d'une interprétation judiciaire. Plusieurs de mes collègues se souviendront de l'affaire Blaikie, au Québec, un jugement de la Cour suprême du Canada de 1979 suite à l'adoption de la loi 101 du Québec. Il s'agit d'une décision qui a établi textuellement que le Québec ne pouvait adopter les lois en français et ensuite les imprimer dans les deux langues officielles. Lorsqu'il adoptait les lois, il devait les adopter dans les deux langues et les faire imprimer dans les deux langues. Cette interprétation pour le Québec vaut, comme le disait mon ancien professeur, mutatis mutandis pour le gouvernement fédéral, puisque la disposition dont il s'agit pour le Québec est identique pour le gouvernement canadien, de même que pour la province du Manitoba. J'y reviendrai plus tard.

Le jugement Blaikie s'est attardé à l'adoption des lois et on sait ce qui s'est produit par la suite au Québec. J'y reviendrai ultérieurement.

En 1981, il y a eu un second jugement Blaikie. Ce jugement précisait textuellement qu'il ne s'agissait pas seulement de lois, mais qu'il s'agissait également de règlements et que, par conséquent, l'article 133 devait recevoir une interprétation large puisque, comme on le sait, une violation d'un règlement est susceptible, dans plusieurs cas, d'autant de conséquences juridiques et pénales que le non-respect d'une loi.

Par conséquent, l'état de la jurisprudence canadienne, tant dans ses textes législatifs - l'article 133 de la Loi sur les langues officielles - que dans son interprétation judiciaire à la Cour suprême du Canada, est très clair, très formel.

Que se passe-t-il lorsque l'une ou l'autre de ces activités législatives - soit l'adoption des lois, soit l'édiction des textes réglementaires, instruments et décrets - n'a pas été faite dans le passé dans les deux langues officielles? On peut penser immédiatement à l'affaire du Manitoba.

Certains d'entre nous avons été confrontés à ce principe, dont moi-même, lorsque j'étais secrétaire d'État du Canada. Les honorables sénateurs se souviendront qu'au Manitoba, en 1890, une loi avait permis l'adoption des lois manitobaines en anglais seulement.

Suite à l'affaire Forest, toute l'activité législative du Manitoba était inconstitutionnelle, non valide puisque non respectueuse des obligations de l'article 133. Nous avons été confrontés à une situation inédite dans l'histoire judiciaire et politique canadienne à l'effet d'un vide juridique total d'une province devant son héritage législatif reconnu non valide par les tribunaux.

Il a fallu s'adresser à la Cour suprême qui, en 1985, a suggéré une approche pour remédier à cette situation. Il fallait répondre à une question fondamentale qui a rarement été débattue au Parlement du Canada, à savoir le principe de la continuité constitutionnelle.

En d'autres mots, lorsqu'on ne respecte pas les droits d'un individu et que, pendant une certaine période de temps, on pose des gestes à l'encontre de ces droits et que la cour statue sur la non-validité de ces gestes, comment peut-on remédier à cette situation inédite?

Suite à la décision Blaikie, le gouvernement du Québec a dû adopter une loi rémédiatrice au sens de la Cour supérieure du Québec. On trouvera la référence dans le jugement de la cause Asbestos c. le Procureur général du Québec en 1980. Suite au jugement Blaikie en 1979, le gouvernement du Québec a adopté une loi qui validait rétroactivement les lois qui, depuis 1976, avaient été adoptées dans une seule langue officielle. La Cour suprême du Canada, dans la référence suite à la décision du Manitoba, a reconnu la validité d'une loi rémédiatrice ou d'une sorte d'amnistie juridique adoptée par le gouvernement du Québec.

À l'égard de la démarche entreprise par le gouvernement du Québec suite à l'arrêt Blaikie, la Cour suprême a dit, et je cite:

Le lendemain de l'arrêt Blaikie no. 1 de cette cour, l'Assemblée nationale du Québec a adopté de nouveau, dans les deux langues, toutes les lois du Québec qui avaient été adoptées en langue française seulement (voir loi concernant un jugement rendu par la Cour suprême du Canada, 13 décembre 1979, sur la langue de la législation et de la justice du Québec).

La Cour suprême, en 1985, a donc reconnu la validité de cette loi rémédiatrice du Québec qui avait validé, a posteriori, les lois qui avaient été adoptées uniquement en français mais qui avaient été publiées dans les deux langues.

En quoi cela concerne-t-il le projet de loi S-41? Honorables sénateurs, le Comité mixte permanent d'examen de la réglementation, dans son rapport du 10 octobre 1996, soulevait la constitutionalité de cinq règlements qui, dans son étude, avaient été publiés dans les deux langues mais adoptés en anglais seulement. Le sceau du gouverneur en conseil apparaissait uniquement en langue anglaise, mais les règlements étaient publiés dans la Gazette du Canada dans les deux langues.

Puisqu'il y a deux éléments dans l'adoption valide d'une loi, il faut d'abord l'adopter, il faut ensuite l'imprimer et la publier pour pouvoir la rendre disponible à la majorité des citoyens canadiens.

La publication est un élément essentiel partant du principe que nul n'est censé ignorer la loi. Si nul n'est censé ignorer la loi, c'est parce qu'elle a été publiée. La publication étant un élément essentiel à la validité d'une loi, l'article 133 a bien mentionné «imprimé et publié». Cet élément est capital dans l'appréciation de la démarche que poursuit le projet de loi S-41.

Le Comité mixte de la réglementation est arrivé à la conclusion que cinq règlements avaient été publiés dans les deux langues mais non adoptés dans une seule langue. Le comité mixte a fait une sorte de mise à jour des règlements et, lorsqu'il s'est référé au texte original du Règlement, pour s'assurer que le texte était conforme à sa publication, le comité s'est rendu compte qu'il n'existait pas de version française de ces règlements.

Évidemment, nous nous sommes posé la question suivante: si nous en avons trouvé cinq, est-ce qu'il n'y aurait pas d'autres règlements anciens qui dateraient de peut-être 100 ans - on l'ignore - ou encore des règlement qui, par leur nature même à l'époque, contenaient un élément de confidentialité?

Pensons, par exemple, à des règlements relatifs à la sécurité nationale et aux relations internationales, des décrets mettant en cause la Loi sur les secrets officiels ou des textes qui pouvaient se rapporter aux relations fédérales-provinciales.

On connaît ces exceptions qui ont été mentionnées dans la Loi sur l'accès à l'information. Nous en avions parlé lors de la discussion du projet de loi C-36, la Loi antiterrorisme. Le Comité mixte d'examen de la réglementation a soulevé la question de la validité de certains textes précis mais, par le fait même, soulevait la possibilité de l'existence d'autres textes réglementaires, décrets ou instruments adoptés en vertu de pouvoirs habilitants donnés par le Parlement, mais adoptés dans une seule langue, peut-être publiés dans une ou dans les deux langues officielles.

Certains de mes collègues ont protesté contre l'activité réglementaire fédérale, compte tenu de l'incapacité quasi physique pour une seule personne d'en connaître la totalité. Souvent, cette activité, dans le passé, n'avait pas fait l'objet d'une codification complète. Il y a eu, bien sûr, une codification qui a été effectuée en 1978, mais cette codification ne garantit pas que tous les règlements y ont été intégrés.

Par conséquent, il reste une possibilité de doute quant à la validité de certains règlements et cela, vous le comprendrez, pose la question de la validité des gestes qui peuvent en découler et, dans certain cas, des obligations pénales qui peuvent en découler lorsqu'un individu pourrait être accusé en vertu de l'un ou l'autre de ces règlements et contester l'applicabilité de ces règlements puisqu'ils pourraient être non conformes aux obligations de la Constitution du Canada, de la Loi sur les langues officielles, de la façon dont elle a été interprétée par les tribunaux.

(1520)

Vous comprendrez mieux, honorables sénateurs, la pertinence du titre de ce projet de loi. Il s'agit d'un projet de loi qui vise à remédier à des omissions lors de l'adoption de certains projets de loi. Certaines sont connues - comme le Comité mixte permanent d'examen de la réglementation l'a mentionné dans son rapport - et d'autres pourraient ne pas l'être, mais elles pourraient exister. Il s'agit de disposer d'un certain nombre de cas précis mentionnés par le comité, ainsi que d'autres cas potentiels dont nous ne connaissons pas l'existence, mais dont nous pouvons raisonnablement présumer qu'ils existent.

Il s'agit d'un important projet de loi qui a un objet préventif et curatif. Que vise-t-il? Il vise à normaliser l'ensemble de l'activité réglementaire et législative du gouvernement à l'égard des obligations de la Constitution du Canada et de la Loi sur les langues officielles.

Honorables sénateurs, j'ai essayé de vous présenter cette question de la manière la plus simple possible face aux décisions antérieures des tribunaux et à l'obligation que nous avons, en tant que législateurs, de nous assurer que l'ensemble de l'héritage législatif - qui a occupé cette Chambre et qui s'impose à cette Chambre - respecte parfaitement les principes d'égalité linguistique contenus dans la Constitution du Canada.

Il se pose un certain nombre de questions incidentes, mais je ne voudrais pas prolonger davantage ma présentation. Nous sommes à l'étape de la deuxième lecture et nous aurons certainement la possibilité, au Comité sénatorial des affaires juridiques et constitutionnelles, d'entendre les représentants du ministère de la Justice et d'autres témoins afin de préciser certaines implications de ce projet de loi. Selon moi, à l'étape de la deuxième lecture, les questions essentielles que soulève ce projet de loi ont été abordées pour susciter l'intérêt des honorables sénateurs et des membres du Comité des affaires juridiques et constitutionnelles, afin de donner à ce projet de loi l'étude et le débat qu'il mérite.

L'honorable Lowell Murray: Honorables sénateurs, je voudrais poser une question à l'honorable sénateur Joyal, s'il le veut bien.

Le sénateur Joyal: Bien sûr.

Le sénateur Murray: L'honorable sénateur Joyal a réussi à piquer ma curiosité. Dans les cinq cas qu'il a mentionnés où les règlements avaient été adoptés dans une seule langue, s'agissait-il de règlements qui relevaient de l'autorité d'un seul ministre ou d'arrêtés en conseil qui provenaient du conseil des ministres?

Le sénateur Joyal: Honorables sénateurs, l'énumération des règlements vous donnera une bonne idée de ce dont il s'agit. Cela se trouve au paragraphe 2 du rapport de 1996 du comité. Il s'agit du règlement sur les minéraux des terres publiques, du règlement sur la construction des coques de navire, du règlement sur la protection des aides à la navigation, pris en vertu de la Loi sur la marine marchande, du décret relatif au tabac jaune du Québec, pris en vertu de la Loi sur la commercialisation des produits agricoles et du règlement de l'air, pris en vertu de la Loi sur l'aéronautique. Ce sont quelques exemples. Il ne s'agit pas d'un seul ministre ou d'un seul ministère. Il y a évidemment le ministère des Transports - nous connaissons bien la tradition, je l'ai connue personnellement dans d'autres endroits -, mais il y a également un règlement relatif à l'agriculture.

Le sénateur Murray: Il ne s'agit pas d'arrêtés en conseil?

Le sénateur Joyal: Il y a un décret, oui, le décret relatif au tabac jaune du Québec. C'est d'ailleurs pourquoi le projet de loi, dans la définition de sa portée, définit très bien ce dont il s'agit lorsque nous parlons d'instruments. Il parle de textes législatifs.

[Traduction]

Qu'est-ce que cela signifie? Un texte législatif est un texte édicté dans l'exercice d'un pouvoir législatif conféré par ou en vertu d'une loi fédérale, soit par le gouverneur en conseil, soit par un ministre fédéral, soit avec leur agrément, ou un texte qui modifie ou abroge un texte visé à l'alinéa a).

Par conséquent, en plus des règlements, les décrets sont visés.

Le sénateur Murray: Par curiosité, je ne peux pas m'empêcher de poser la question suivante: a-t-on péché cinq fois en anglais et cinq fois en français, soit moitié-moitié?

Le sénateur Joyal: L'honorable sénateur m'amène sur un terrain glissant. On connaît, honorables sénateurs, la tradition historique. Je n'aime pas tellement utiliser le terme «tradition» parce que j'ai beaucoup de respect pour les traditions puisqu'elles encadrent et structurent les comportements.

Cependant, il y a eu une habitude, dans l'administration, et singulièrement dans certains ministères, comme par exemple au ministère des Transports. On ne peut pas l'excuser, mais on peut l'expliquer.

Le ministère des Transports du Canada était un ministère où l'essentiel des ressources professionnelles a souvent été emprunté à l'extérieur - en Grande-Bretagne - lorsqu'il a fallu mettre en place des infrastructures pour réglementer la marine marchande. On connaît l'histoire de ces services au Canada, l'aéronautique en particulier, et les autres activités de transport. Par conséquent, dans ces ministère, il y avait certainement une propension à adopter, au départ, les règlements dans une seule langue. Lorsqu'il s'agissait de les imprimer et de les publier, forcément, comme il fallait les appliquer partout au Canada, on s'assurait qu'ils soient disponibles dans les deux langues.

L'activité réglementaire qui consiste, comme le texte de la loi le dit, à prendre le règlement, c'est-à-dire à le rédiger et à y apposer le sceau, cette activité, dans plusieurs ministères, traditionnellement, se faisait uniquement en anglais. C'était à une certaine époque. Je crois que les tribunaux nous ont rendu service. La Loi sur les langues officielles nous a rendu service en précisant que toute cette activité devait dorénavant - depuis le jugement Blaikie 2 - s'exprimer dans les deux langues officielles. Cependant, l'interprétation de l'article 133 que je vous ai donnée plus tôt est récente. Elle n'a pas été obtenue des tribunaux dans les premières années de la Confédération canadienne. Le jugement Blaikie est un jugement récent. Il a été provoqué par la loi 101 au Québec.

Il faut comprendre que pendant 100 ans, on a été, d'une certaine façon, dans une sorte de flou quant aux obligations précises. Je ne doute pas maintenant que les textes réglementaires, les décrets, les instruments dont on parle dans le projet de loi, sont pris et adoptés dans les deux langues et imprimés dans les deux langues officielles.

L'honorable Joan Fraser: Le sénateur Joyal pourrait-il nous donner la date du péché - pour utiliser le même terme que le sénateur Murray - le plus récent? Depuis quand avons-nous retrouvé notre virginité?

Le sénateur Joyal: Honorables sénateurs, je regarde la liste des cinq omissions énumérées dans le rapport du Comité mixte d'examen de la réglementation et certaines remontent à plusieurs années. Pour répondre de façon très précise à la question, il faudrait que je fasse une recherche plus élaborée. Comme je l'ai mentionné, l'article 4 de la première Loi sur les langues officielles, adoptée en 1969, est quand même très précis. Il y avait une obligation législative en ce qui concerne l'adoption, non seulement pour l'impression. On peut normalement présumer que depuis cette période, il y a une obligation claire. Pour être tout à fait honnête et respectueux du professionnalisme de l'administration canadienne, il faudrait que j'aie l'occasion d'identifier quelle est la plus récente omission. Nous pourrons en reparler lors de l'étude en comité.

(Sur la motion du sénateur Beaudoin, le débat est ajourné.)