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Projet de loi concernant la sélection des sénateurs - Deuxième lecture—Suite du débat

L'ordre du jour appelle :

Reprise du débat sur la motion de l'honorable sénateur Brown, appuyée par l'honorable sénateur Runciman, tendant à la deuxième lecture du projet de loi S-8, Loi concernant la sélection des sénateurs.

L'honorable Serge Joyal : Honorables sénateurs, au cours des quatre dernières années, le gouvernement a présenté, au Sénat et à l'autre endroit, quatre projets de loi distincts sur la réforme du Sénat portant soit sur la durée du mandat des sénateurs, soit sur l'élection de ceux-ci : les projets de loi S-4 et C-43 en 2006; le projet de loi C-19 en 2007; et le projet de loi S-7 en 2009. Toutes ces mesures sont mortes au Feuilleton.

Un cinquième projet de loi sur le mandat des sénateurs, le projet de loi C-10, a été présenté à la Chambre des communes le 29 mars et en est actuellement à l'étape de la deuxième lecture à cet endroit. Et voilà qu'une sixième mesure, le projet de loi S-8, a été présentée au Sénat le 27 avril et propose un mécanisme afin d'élire les sénateurs. La constitutionnalité de ces six projets de loi, à la lumière de l'article 44 de la Constitution, a été remise en question par d'importants groupes de constitutionnalistes et d'universitaires se spécialisant en la matière dans l'ensemble du pays.

Au moins quatre provinces — l'Ontario, le Québec, le Nouveau- Brunswick et Terre-Neuve-et-Labrador — ont envoyé au Sénat de longs mémoires à l'appui de leur position commune, à savoir que toute modification qui changerait la nature fondamentale du Sénat et menacerait l'indépendance de son rôle de Chambre de second examen objectif des mesures législatives présentées au Parlement constitue en fait un amendement constitutionnel qui nécessite l'approbation officielle des provinces conformément à la formule 7/50, comme on l'appelle.

Compte tenu de ce témoignage éloquent, le Comité sénatorial permanent des affaires juridiques et constitutionnelles a recommandé, dans le cas du projet de loi S-4, en 2007, que la question soit renvoyée à la Cour suprême pour que celle-ci détermine le droit constitutionnel du Parlement du Canada à l'égard d'une modification de cette envergure. Le gouvernement a refusé d'aller de l'avant. Pourtant, il a décidé récemment de renvoyer à la Cour suprême la question relative à sa capacité de créer une commission pancanadienne des valeurs mobilières, en raison de l'opposition sans équivoque du Québec et de l'Alberta et des réserves du Manitoba et de la Colombie-Britannique dans ce dossier. Le gouvernement semble trouver qu'il est important, voire essentiel, de clarifier la question des compétences en ce qui concerne la stabilité du marché des valeurs mobilières, mais il ne croit pas qu'il y a lieu de garantir que le processus législatif dans lequel le Sénat joue un rôle à part entière, un rôle essentiel, soit bien suivi. La question n'est pas futile. Si on modifiait le rôle du Sénat sans suivre le processus juridique approprié, toute loi qu'adopterait ce nouveau Sénat serait nulle et non avenue. Ce n'est pas rien.

Le gouvernement du Canada a choisi de présenter ce projet de loi sans étude approfondie ni réflexion. Chacun des projets de loi présentés successivement par le gouvernement du Canada a fait l'objet d'amendements ne s'appuyant sur aucun document explicatif qui aurait été la preuve d'une réflexion convaincante sur le rôle du Parlement et de ses éléments.

Le projet de loi S-8, dont nous sommes saisis, est une créature législative étrange, pour ne pas dire bizarre. À mon avis, le projet de loi S-8 est totalement ultra vires et invalide pour au moins trois raisons.

Premièrement, le projet de loi S-8 va à l'encontre de l'article 42 de la Constitution, qui précise que « le mode de sélection des sénateurs » est assujetti à la formule de modification 7/50. Autrement dit, le Parlement du Canada ne peut pas, à lui seul, adopter des changements qui touchent « le mode de sélection des sénateurs ».

Le deuxième motif d'invalidité relève du principe constitutionnel établi selon lequel le Parlement fédéral ne peut pas déléguer de pouvoirs aux provinces. Chaque gouvernement est souverain pour ce qui relève de sa compétence. En fait, ce principe est l'un des fondements de notre structure gouvernementale fédérale.

Le troisième motif d'invalidité tient au fait que l'assemblée législative d'une province ne peut pas usurper des pouvoirs qu'elle n'a pas, ou adopter des lois dans un domaine qui ne relève pas de sa compétence. Autrement dit, une assemblée législative ne peut pas agir dans des domaines qui relèvent clairement de la compétence du gouvernement fédéral ou du Parlement.

Chacun de ces trois motifs d'invalidité est majeur, et chacun d'eux exige des explications plus approfondies.

La première objection, c'est que le projet de loi S-8 vise à modifier « le mode de sélection des sénateurs » dans le cadre d'élections provinciales. Le projet de loi S-8 ne propose pas, comme le faisait son prédécesseur, le projet de loi C-43, que les sénateurs soient choisis après des élections fédérales, sous la surveillance et la responsabilité du directeur général des élections, en respectant des règles de financement semblables à celles qui s'appliquent à l'élection des députés. Au lieu de miser sur une procédure électorale fédérale, le projet de loi S-8 a inversé les règles. Toute la procédure électorale relèverait maintenant de l'assemblée législative provinciale et du lieutenant-gouverneur.

Le projet de loi S-8 contient trois « attendus » et trois autres courtes dispositions qui ont trait au gouvernement fédéral. Cela ne fait pas plus d'une page. La plus grande partie de ses 51 articles décrit la procédure électorale que les provinces devraient adopter pour l'élection des candidats aux sièges du Sénat. Ces dispositions sont intitulées « Cadre du processus de sélection des sénateurs ».

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Or, avant d'étudier en détail le cadre qui régirait l'élection des sénateurs, on doit d'abord se demander si le Parlement a le pouvoir d'adopter un cadre comme celui-là, qui mènerait à l'élection des sénateurs.

La Constitution donne une réponse claire à cette question, tout comme la Cour suprême dans sa décision de 1979, mieux connue sous le nom de Renvoi sur le Sénat.

Honorables sénateurs, il est clairement énoncé à l'article 42 de la Constitution que les pouvoirs du Sénat et le mode de sélection des sénateurs ne peuvent être modifiés qu'en appliquant la formule dite du 7/50.

Le titre du projet de loi S-8 est on ne peut plus clair, en français : « Loi concernant la sélection des sénateurs », comme en anglais : « An Act respecting the selection of senators ».

On ne cherche d'ailleurs pas à cacher l'objet du projet de loi, qui est de remplacer le processus de sélection des sénateurs. Comme le précise le sommaire, le projet de loi « [...] établit le cadre de l'élection des candidats sénatoriaux [...] ». Si le projet de loi était adopté, le premier ministre serait en fait tenu de prendre en compte les candidats élus. Voici exactement ce que dit le sommaire :

[...] le premier ministre serait tenu, lors de la recommandation de candidats sénatoriaux [...], de prendre en compte des noms figurant sur la liste des candidats présentée par le gouvernement de la province ou du territoire [...]

Le dernier article du projet de loi, l'article 3, va encore plus loin :

[...] le premier ministre tient compte [...] des personnes dont le nom figure sur la plus récente liste des candidats sénatoriaux choisis pour cette province [...]

Le premier ministre ne pourrait pas décider de faire fi de cette liste et choisir qui lui plaît. Aux termes du projet de loi S-8, si le cadre électoral qui y est prévu est appliqué par une province ou un territoire donné, le premier ministre devra se conformer à l'obligation que lui confère la loi et prendre en compte les noms figurant sur la liste fournie par la province ou le territoire en question. Les tribunaux ont déjà défini la façon dont les lois expriment l'obligation. Si les mesures figurant dans une loi donnée sont suivies à la lettre, l'obligation qui s'ensuit est exécutoire. De l'avis des tribunaux, l'obligation peut prendre la forme d'un commandement, d'un devoir, d'une nécessité ou d'une inévitabilité.

Il ne fait aucun doute que le projet de loi S-8 s'éloigne radicalement des façons de faire actuelles, selon lesquelles le premier ministre décide seul des noms qu'il soumettra au gouverneur général, pourvu que les conditions d'admissibilité énumérées dans la Constitution soient remplies. Personne ne songerait à contester ce fait.

L'objet du projet de loi est défini comme suit dans son premier « attendu », que je cite :

Attendu :

qu'en 1987 les premiers ministres du Canada ont convenu, à titre de mesure provisoire jusqu'à ce que la réforme du Sénat soit réalisée, que les sièges vacants au Sénat soient comblés au moyen d'une liste de candidats sénatoriaux présentée par le gouvernement de la province ou du territoire visés.

Le libellé de cet attendu a une histoire constitutionnelle bien connue. Il découle en effet de l'échec de l'Accord du lac Meech de juin 1987. Comme tous les sénateurs le savent, deux gouvernements provinciaux n'ont pas adopté l'Accord dans leur assemblée législative dans le délai prescrit de trois ans. Malgré les efforts sincères de ses partisans, l'Accord a finalement avorté lorsque le Manitoba et Terre-Neuve ont refusé d'y adhérer. Le paragraphe 4 de l'Accord du lac Meech proposait notamment que, pendant la période intérimaire de trois ans, de 1987 à 1990, pour combler les sièges vacants au Sénat, le premier ministre choisisse parmi les candidatures proposées par le gouvernement de la province à représenter à condition, et cette condition est incontournable, qu'elles soient agrées par le Conseil privé de la Reine pour le Canada.

Encore une fois, tous les sénateurs savent que l'Accord du lac Meech a avorté le 23 juin 1990 et qu'il n'a jamais été proclamé en tant que nouvelle constitution. Il n'a ni valeur ni conséquence en droit.

Le premier ministre de l'Alberta de l'époque, Don Getty, l'a reconnu avec tristesse dans une déclaration officielle qu'il a prononcée le 25 juin 1990 : « Les gains importants que nos aurions réalisés grâce à l'Accord du lac Meech se sont volatilisés et c'est une perte énorme pour cette province. » Il ajoutait, au sujet de la réforme du Sénat : « Nous ne disposons ni des outils ni de l'engagement nécessaires. »

Deux ans plus tard, le gouvernement fédéral a proposé par voie de référendum national un nouvel accord à tous les Canadiens, l'Accord de Charlottetown. Celui-ci prévoyait un Sénat élu et égal et, aux termes des articles 7 et 8 :

que les sénateurs soient élus, soit par la population [...], soit par les députés des assemblées législatives des provinces et territoires;

il conviendrait que les élections au Sénat soient régies par la législation fédérale;

les élections au Sénat devraient avoir lieu le plus tôt possible [...] au même moment que les prochaines élections à la Chambre des communes.

Cependant, l'Accord de Charlottetown a avorté, du fait que six provinces ont refusé d'y adhérer. Même l'Alberta, qui voulait absolument réformer le Sénat, a voté à 60,2 p. 100 contre l'Accord, tout comme trois des autres provinces de l'Ouest. C'est en Colombie-Britannique que l'opposition était la plus forte, à 68,3 p. 100. Par conséquent, comme l'Accord du lac Meech, l'Accord de Charlottetown a avorté et ne possède ni valeur ni conséquence en droit.

Revenons au projet de loi S-8. Que prévoit le premier paragraphe du préambule? Il dispose notamment :

[...] que les sièges vacants au Sénat soient comblés au moyen d'une liste de candidats sénatoriaux présentée par le gouvernement de la province ou du territoire visés;

Le deuxième paragraphe établit que les personnes dont la candidature est proposée par le gouvernement provincial soient choisies par voie d'une élection démocratique.

Autrement dit, le premier paragraphe du préambule du projet de loi S-8 réaffirme le principe de l'Accord du lac Meech et le second, le principe de l'Accord de Charlottetown.

L'intention de ce projet de loi est claire. Il repose sur les mêmes principes constitutionnels que les modifications contenues dans les Accords du lac Meech et de Charlottetown. Les deux premiers paragraphes du préambule mettent en lumière la compréhension de l'obligation imposée par l'article 3 du projet de loi, qui dispose que le premier ministre doit tenir compte des personnes dont le nom figure sur la plus récente liste de candidats choisis dans le cadre d'une élection dans la province ou le territoire visé.

Peut-on conclure alors que le principe qui sous-tend le projet de loi S-8 est identique en substance à celui des modifications envisagées dans les accords constitutionnels de 1987 et de 1992 et qu'il constitue, en fait, un changement fondamental dans le mode de sélection des sénateurs?

Quelle opinion la Cour suprême a-t-elle exprimée au sujet de ces changements? L'analyse des changements contenus dans le projet de loi S-8 a fait l'objet d'un arrêt de la Cour suprême du Canada concernant le renvoi de 1979 relatif au Sénat. à la suite de la contestation par certaines provinces de la capacité du Parlement du Canada de mettre en œuvre les changements prévus dans le projet de loi C-60, le gouvernement du Canada de l'époque a posé la question suivante à la Cour suprême :

Ressort-il de la compétence législative du Parlement du Canada de promulguer des lois visant à modifier les dispositions relatives à la Chambre haute du Parlement, notamment à modifier le processus de nomination des membres de cette Chambre, en prévoyant l'élection directe, par la population, d'une partie ou de la totalité des membres de la Chambre haute?

Voici une partie de la réponse unanime de la Cour suprême à cette question :

Le choix de sénateurs par une législature provinciale ou par le lieutenant-gouverneur d'une province impliquerait une participation indirecte des provinces à l'adoption des lois fédérales [...]

La cour a déclaré ceci :

La substitution d'un système d'élection à un système de nomination implique un changement radical dans la nature d'un des organes du Parlement. Comme on l'a vu, le préambule de l'Acte parle d'«une constitution reposant sur les mêmes principes que celle du Royaume-Uni», où la Chambre haute n'est pas élective. En créant le Sénat de la manière prévue à l'Acte, il est évident qu'on voulait en faire un organisme tout à fait indépendant qui pourrait revoir avec impartialité les mesures adoptées par la Chambre des Communes. On y est arrivé en disposant que les membres du Sénat seraient nommés à vie. Si l'on faisait du Sénat un organisme entièrement ou partiellement électif, on en modifierait un trait fondamental.

La Cour suprême a été claire. La nomination des sénateurs, qui est actuellement une fonction du gouverneur général, que ce soit la nomination de quelques sénateurs choisis par un autre organisme, par exemple, un lieutenant gouverneur en conseil, ou nommés à l'issue d'élections publiques, n'est pas à la portée du Parlement fédéral. D'où l'ajout, en 1982, de l'alinéa 42e) à la nouvelle Constitution, où on dit que « le mode de sélection des sénateurs » échappe au pouvoir du Parlement fédéral d'agir unilatéralement.

Puisque les modifications proposées dans le projet de loi S-8 ont à toutes fins utiles le même caractère qu'une modification constitutionnelle, elles ne peuvent pas être promulguées par le Parlement agissant seul aux termes de l'article 4 de la Constitution. Ces modifications sont visées par l'article 42 et nécessitent l'approbation de sept provinces totalisant 50 p. 100 de la population du Canada. Si le gouvernement veut modifier ainsi la Constitution, il n'a qu'une possibilité et ce n'est pas le projet de loi S-8. Il doit présenter une résolution constitutionnelle formelle à la Chambre des communes ou au Sénat et demander l'approbation des provinces, comme le prévoit l'article 38 de la Constitution.

Notre conclusion sur l'inconstitutionnalité du projet de loi est claire. Par le fond et la forme, le projet de loi S-8 est ultra vires et outrepasse les pouvoirs du Parlement fédéral.

La deuxième raison qui fait que le projet de loi S-8 est constitutionnellement invalide tient au principe constitutionnel reconnu depuis longtemps dans notre système fédéral et selon lequel le Parlement ne peut pas déléguer ses responsabilités à l'assemblée législative d'une province.

Quel est l'objectif du projet de loi S-8? Ce projet de loi n'établit pas un processus de sélection des sénateurs dans un processus contrôlé par le Parlement fédéral comme celui qu'il était proposé d'établir par le projet de loi C-43, présenté en 2006.

(1440)

Le défaut fondamental du projet de loi S-8 est que celui-ci n'est pas un projet de loi fédéral prévoyant un processus fédéral relevant d'autorités fédérales. Le projet de loi S-8 vise à établir un cadre à l'intention des assemblées législatives des provinces et des territoires. Autrement dit, le Parlement fédéral se sert de son pouvoir législatif pour promulguer une loi provinciale. Le troisième paragraphe du préambule explique cet objectif :

[...] qu'il est indiqué d'établir un cadre pour guider les provinces et les territoires en ce qui touche la législation régissant la tenue de ces élections,

Il n'y a rien de sournois ou de furtif quant au sens de l'objectif. Le Parlement fédéral a l'intention d'adopter une loi qui définit clairement, jusque dans les moindres détails, le genre de loi que les assemblées législatives provinciales et territoriales doivent adopter en ce qui concerne l'élection des sénateurs. Pareil transfert de responsabilité du fédéral aux assemblées législatives provinciales est inconstitutionnel, comme les tribunaux le soutiennent depuis plus de 130 ans.

L'arrêt faisant autorité à ce sujet est l'arrêt Lord Nelson Hotel, affaire sur laquelle la Cour suprême a statué en 1950. Les points en litige dans cette affaire célèbre sont analogues aux questions en cause dans le projet de loi S-8. Le Parlement du Canada avait ensuite promulgué une loi habilitant l'Assemblée législative de la Nouvelle-Écosse à adopter des mesures législatives concernant des questions qui ne lui avaient pas été attribuées. La Cour suprême a clairement affirmé ceci :

Le Parlement du Canada et les parlements des provinces sont souverains dans leur sphère telle que définie par [...]

— la Constitution —

Ils peuvent seulement exercer les pouvoirs législatifs respectifs qui leur ont été conférés par les articles 91 et 92 de l'Acte, et ces pouvoirs doivent être présents dans ces sections [...] En vertu de [...]

— la Constitution —,

il devait y avoir [...] des compartiments étanches comme composante essentielle de la structure originale.

Cette interprétation de la compétence exclusive de chacun des ordres de gouvernement, que ce soit le fédéral ou le provincial, est presque aussi vieille que notre fédération. En 1980, le juge Taschereau a statué, dans l'affaire Citizen's Insurance Co. v. Parsons, ce qui suit :

[...] le Parlement fédéral ne peut [...] accorder aux assemblées législatives locales, que ce soit de façon explicite ou implicite, un pouvoir que la Loi impériale ne leur accorde pas. C'est clair, et cette cour en a toujours jugé ainsi [...]

En 1899, dans l'affaire C.P.R. c. Notre Dame de Bonsecours, la cour a déclaré ceci :

Je crois qu'il faut se débarrasser de l'idée que l'une ou l'autre partie puisse étendre le champ de compétence de l'autre ou lui céder le sien.

Dans l'affaire Lord Nelson, le juge Kerwin a déclaré ceci :

La Constitution répartit les compétences législatives du Parlement du Canada et des provinces et il est impossible que ces entités s'entendent au sujet d'une répartition différente [...] Permettre une telle entente reviendrait à introduire dans la loi un pouvoir qui n'est certainement pas mentionné et dont on ne saurait supposer qu'il existe.

Le projet de loi S-8 vise à transférer aux provinces et aux lieutenants-gouverneurs la responsabilité d'élire les candidats sénatoriaux, leur confiant ainsi l'entière responsabilité de la supervision et du financement du processus.

Le projet de loi S-8 prévoit « la législation régissant la tenue de ces élections ». C'est ainsi qu'est libellé le projet de loi. Cette technique de délégation de pouvoirs législatifs porte atteinte aux fondements mêmes de notre structure fédérale de gouvernement. Les tribunaux ont compris depuis longtemps qu'une telle approche entraînerait l'élimination de la répartition des pouvoirs entre les deux ordres d'autorité législative :

Car s'il fait partie des pouvoirs du Parlement et des assemblées législatives de s'attribuer par consentement un pouvoir législatif qu'ils ne possèdent pas autrement, [...] les mêmes pouvoirs existeraient naturellement pour adopter des lois visant tous les domaines énumérés aux articles 91 et 92 de l'Acte de l'Amérique du Nord britannique.

Le juge Taschereau a ajouté ceci :

C'est un principe de droit bien établi que la compétence ne peut être conférée par consentement.

Autrement dit, le projet de loi S-8 propose une « législation » régissant l'élection des candidats sénatoriaux que les provinces devront promulguer même si ce principe est contraire à l'interprétation de longue date des cours selon laquelle chaque ordre de gouvernement est tenu de respecter les limites de ses domaines de compétence exclusifs, conformément aux articles 91 et 92.

Dans l'ouvrage intitulé The Law of the Canadian Constitution, troisième édition, l'éminent constitutionnaliste W.H.P. Clement souligne ceci :

Les lois provinciales qui, ex hypothesi, doivent s'appuyer sur des lois fédérales, ne sont pas des lois du tout.

Le corollaire est également vrai, comme le juge Taschereau l'a conclu dans l'affaire Parsons :

Les pouvoirs de l'autorité fédérale ne peuvent dépendre dans une telle proportion du consentement et de la bonne volonté des autorités provinciales.

Autrement dit, le Parlement fédéral ne peut déléguer son pouvoir législatif à l'assemblée législative provinciale, même si cette dernière acceptait d'adopter le « texte législatif », tout comme le Parlement fédéral ne peut dépendre du consentement et de la bonne volonté des autorités provinciales pour combler les sièges du Sénat de la façon qu'il juge appropriée.

Toutefois, le projet de loi S-8 va plus loin. Il propose de faire élire les personnes nommées en vertu de la compétence législative des provinces. Il faut toutefois se demander ceci : le Parlement fédéral a- t-il le pouvoir de légiférer à l'égard de l'établissement d'un processus électoral visant à choisir les candidats sénatoriaux? Comme je l'ai souligné précédemment, une telle proposition équivaut à un changement fondamental dans la méthode de sélection des sénateurs et elle dépasse clairement les pouvoirs du Parlement fédéral.

L'astuce est donc la suivante. Si le Parlement fédéral ne peut décider par lui-même de mettre sur pied un tel stratagème électoral, ne peut-il pas confier aux provinces le mandat de le faire en offrant de nommer les candidats élus dans le cadre d'un processus que le Parlement fédéral tente de mettre sur pied par le projet de loi S-8? Ce stratagème est comme un jeu de gobelet dans lequel on cache un pois sous différents gobelets. C'est le même principe qui sous-tend le projet de loi S-8.

Le Parlement fédéral ne peut pas forcer ou inviter les provinces à agir en son nom ou à ses fins alors que la Constitution ne l'autorise pas à le faire directement. Les tribunaux se sont déjà penchés sur ce dispositif et ils l'ont rejeté.

En 1936, la Cour d'appel du Manitoba a soutenu ceci :

Ni le Dominion, ni la province ne peut déléguer à l'autre partie des pouvoirs que ni l'un ni l'autre ne détient précisément en vertu de l'Acte de l'Amérique du Nord britannique.

Autrement dit, le Parlement fédéral ne peut légiférer sur un tel programme visant l'élection de sénateurs et il ne peut confier cette tâche aux assemblées législatives provinciales ou les inciter à le faire en s'engageant à nommer les candidats qu'elles auront élus selon un processus électoral que le Parlement fédéral aura déjà défini et que les provinces devront par la suite édicter.

Le projet de loi S-8 établit une procédure électorale que les provinces devront adopter. D'un point de vue législatif, cette mesure s'appuie sur des fondements étranges. Le Parlement fédéral, dont la reine exécute les volontés en suivant l'avis du Sénat et de la Chambre des communes, promulguerait un texte de loi prévoyant une loi à l'intention des provinces et des territoires, celle-ci devant ensuite être adoptée par un autre pouvoir législatif ayant une existence constitutionnelle distincte, soit le lieutenant-gouverneur, avec le consentement de l'assemblée législative.

Avec un tel stratagème, une loi fédérale devient une loi provinciale, et elle est adoptée par un pouvoir législatif différent. Dans l'affaire Nelson, la cour a été catégorique à cet égard :

L'exercice de la délégation d'un État à un autre serait une incongruité — dans l'organisation fédérale — car les lois adoptées par un État doivent être les siennes et non celles d'un autre.

Autrement dit, la délégation de responsabilités suppose que celui qui délègue est capable de déléguer et que celui à qui l'on délègue est capable d'accepter. La Cour suprême a clairement et absolument affirmé que le Parlement fédéral ne peut pas déléguer une responsabilité législative à une assemblée législative provinciale, pas davantage que celle-ci ne pourrait accepter la délégation de ce pouvoir législatif. Cette jurisprudence canadienne étaye pleinement le deuxième motif d'invalidité constitutionnelle du projet de loi S-8.

La troisième objection constitutionnelle que j'oppose au projet de loi S-8, c'est que l'assemblée législative d'une province ne peut pas adopter une loi relevant d'un domaine de compétence qui ne lui est pas clairement attribué ou qui est précisé dans l'un ou l'autre des paragraphes de l'article 92 de la Loi constitutionnelle de 1867. En clair, sans modification officielle de la Constitution, les assemblées législatives provinciales n'ont pas le pouvoir d'adopter une loi établissant la formule électorale pour l'élection des candidats au poste de sénateur.

Je veux être bien clair. La loi albertaine sur la sélection des sénateurs, adoptée pour la première fois en 1989 et modifiée en 2000, et le projet de loi 60 de la Saskatchewan, dont l'objectif était semblable et qui a été adopté en 2009 mais n'a pas encore été promulgué, n'ont aucune validité constitutionnelle, parce qu'ils sont ultra vires dans le contexte des pouvoirs des assemblées législatives provinciales.

Le projet de loi S-8 s'appuie sur le fait que l'Assemblée législative de l'Alberta a promulgué une loi concernant l'élection des sénateurs en 1989, en vue de combler un siège vacant pour cette province. Une fois élus, les candidats choisis en vertu de cette loi deviennent des sénateurs en puissance.

La loi albertaine tire ses racines de l'Accord du lac Meech de 1987. Souvenons-nous qu'au moment de sa signature, il a été précisé que, jusqu'à l'entrée en vigueur de l'Accord trois ans plus tard, c'est-à- dire jusqu'à son incorporation dans la Constitution du Canada, le gouvernement d'une province pouvait proposer les personnes qui combleraient les sièges vacants, et les personnes nommées seraient choisies parmi celles qui auraient été proposées.

Les provinces ne sont donc pas obligées de proposer qui que ce soit. Cependant, après que les personnes aient été proposées, la personne à nommer serait recommandée au gouverneur général, à condition que celle-ci ait été « agréée par le Conseil privé de la Reine pour le Canada ».

C'est tiré du paragraphe 4 de l'Accord du lac Meech. Il n'est nullement question d'élire les personnes susceptibles de combler les sièges vacants, et aux termes de l'Accord, il revient toujours au Conseil privé de la Reine de décider si la personne est acceptable. L'accord ne mentionne aucun critère permettant de déterminer si quelqu'un est acceptable. C'est entièrement laissé au bon jugement du Conseil privé de la Reine. Cet article de l'Accord du lac Meech était censé entrer en vigueur durant la période de ratification de trois ans prenant fin le 23 juin 1990.

(1450)

Avant que l'Accord n'entre en vigueur, le gouvernement de l'Alberta à l'époque a présenté un projet de loi intitulé « Senatorial Selection Act », ou Loi sur la sélection des sénateurs, qui a été adopté en août 1989, un an avant que l'Accord du lac Meech devienne caduc. La loi de l'Alberta contenait trois « attendus » , qui indiquent l'objet général de la mesure législative.

Le premier « attendu » rappelle la position de l'Alberta relativement au Sénat triple E.

Le deuxième « attendu » mentionne expressément l'Accord du lac Meech et la possibilité pour le gouvernement provincial de soumettre le nom de personnes pour combler les sièges vacants. Toutefois, il convient de souligner que le pouvoir discrétionnaire donné au Conseil privé de la Reine dans l'Accord a été omis dans l'« attendu ». Il n'est mentionné nulle part dans la loi de l'Alberta.

Le troisième « attendu » va bien au-delà du texte de l'Accord du lac Meech en prévoyant l'élection des sénateurs, laquelle n'est même pas mentionnée dans le texte de l'Accord du lac Meech.

La loi de l'Alberta établit ensuite un mode d'élection des sénateurs parmi les candidats sous la responsabilité exclusive de l'assemblée législative provinciale. Ces « attendus » ont été gardés dans le nouveau projet loi de l'Alberta, qui a été adopté en 2000 et, dans la Senate Nominee Election Act de la Saskatchewan, ou Loi sur l'élection des candidats au Sénat, qui a été adoptée en 2009, mais qui n'a pas encore été promulguée. On retrouve le même objet dans les deux premiers « attendus » de ces lois.

Comme le montre le contexte historique de ces deux lois, il n'y a jamais eu dans l'Accord du lac Meech d'engagement à transférer à l'assemblée législative provinciale la responsabilité de veiller à l'élection des sénateurs. Il en a peut-être été question, mais le texte de l'Accord ne mentionne nulle part une telle modification constitutionnelle. Qui plus est, l'engagement du gouvernement fédéral à nommer au Sénat des personnes dont le nom aurait été proposé par les gouvernements provinciaux n'a duré que les trois années du délai de ratification l'Accord, jusqu'à ce qu'il tombe à l'eau en juin 1990.

Après juin 1990, aucun gouvernement provincial ne pouvait alléguer s'attendre à ce que les personnes qu'il proposerait devraient être nommées. Il aurait beau s'objecter publiquement, multiplier les déclarations, faire du lobbying ou exercer d'autres formes de pressions, de telles allégations étaient dénuées de tout fondement juridique.

En outre, la Senatorial Selection Act, ou Loi sur la sélection des sénateurs, adoptée en Alberta en 1989 et en Saskatchewan en 2009 ne trouvait aucun fondement juridique dans l'Accord du lac Meech et n'avait donc aucun effet.

La preuve en est qu'il a fallu tout renégocier dans l'Accord de Charlottetown de 1992, mais cet accord a aussi été rejeté par une majorité de Canadiens lors d'un référendum national tenu le 26 octobre 1992, y compris en Alberta par 60,2 p. 100 des voix et en Saskatchewan, par 55,3 p. 100 des voix. Tout engagement que le gouvernement fédéral aurait pu prendre dans ces deux accords a été frappé de nullité et n'a aucune valeur juridique.

Posons-nous une autre question : comme l'échec de ces deux accords a fait en sorte qu'aucun pouvoir constitutionnel n'a été transféré aux provinces, l'article 92 de la Loi constitutionnelle de 1867 leur confère-t-il le pouvoir d'adopter des lois régissant l'élection de candidats sénatoriaux? Nous voici au cœur du débat.

Posons la question plus simplement. En rédigeant l'article 92, les Pères de la Confédération souhaitaient-ils donner aux provinces le pouvoir d'adopter des lois régissant l'élection des sénateurs? Parmi tous ceux et celles qui s'intéressent le moindrement au débat constitutionnel, je suis convaincu que personne n'irait remettre en doute l'intention des Pères de la Confédération quant à la nature du Sénat. Voulaient-ils d'un Sénat nommé ou élu? La réponse à cette question ne fait pas l'ombre d'un doute. Les Pères de la Confédération voulaient que les sénateurs soient nommés, pas élus. En fait, il a été décidé en 1856, c'est-à-dire bien avant la Confédération, que les membres de notre prédécesseur institutionnel, le Conseil législatif du Parlement du Canada-Uni, seraient élus. Les problèmes qui ont éclaté entre les deux Chambres élues étaient bien connus des Pères de la Confédération. Ils ne voulaient pas qu'un tel système perdure au sein du nouveau Parlement fédéral.

Les Pères de la Confédération auraient-ils été imprudents et négligents au point de permettre aux provinces de rétablir un Sénat élu par voie détournée?

La Cour suprême s'est penchée sur la nature du Sénat et son caractère essentiel en tant qu'assemblée nommée.

Dans le renvoi sur le Sénat de 1979, la Cour suprême a statué ce qui suit :

En créant le Sénat de la manière prévue à l'Acte, il est évident qu'on voulait en faire un organisme tout à fait indépendant qui pourrait revoir avec impartialité les mesures adoptées par la Chambre des Communes. On y est arrivé en disposant que les membres du Sénat seraient nommés.

Compte tenu de l'intention des Pères de la Confédération et de ce que la Cour suprême a statué au sujet du Sénat nommé, est-ce que l'une des catégories prévues à l'article 92 de la Loi constitutionnelle accorde aux provinces le pouvoir législatif d'adopter des mécanismes d'élection permettant d'élire des candidats pour occuper un siège au Sénat? Eu égard aux 18 catégories de l'article 92 et à leur incidence sur les décisions rendues par la Cour suprême, les provinces n'ont pas la moindre autorité pour adopter une telle mesure législative.

Il est impossible qu'une province exerce un pouvoir constitutionnel sur le Sénat. Aucune disposition de la Loi constitutionnelle de 1867 ne permet de conclure que les assemblées provinciales ont le pouvoir d'adopter une mesure législative relative à une élection sénatoriale.

Prenons un autre exemple, la nomination des juges. L'article 96 de la Loi constitutionnelle s'intitule « Nomination des juges ». Il stipule que :

96. Le gouverneur-général nommera les juges des cours supérieures, de district et de comté dans chaque province [...]

Pourrions-nous faire un raisonnement parallèle et partir du principe qu'une assemblée provinciale puisse adopter un projet de loi conférant au gouvernement fédéral le mandat de nommer des candidats à la magistrature pour ladite province? Cette hypothèse illustre ce qui pourrait se produire si une loi provinciale s'ingérait dans un champ de compétence fédérale.

L'article 24 de la Loi constitutionnelle de 1867, intitulée « Nomination des sénateurs », stipule que :

24. Le gouverneur-général mandera de temps à autre au Sénat, au nom de la Reine et par instrument sous le grand sceau du Canada, des personnes ayant les qualifications voulues; [...]

En légiférant pour élire des aspirants sénateurs pour occuper un siège au Sénat, l'Assemblée législative de l'Alberta et celle de la Saskatchewan ont essayé de promulguer des lois pour légiférer une compétence « qui relève exclusivement du Parlement ou du gouvernement du Canada et non de leur assemblée provinciale ».

À plusieurs reprises, la Cour suprême a fixé les limites du pouvoir d'initiative en matière législative de chaque ordre de gouvernement de notre fédération. En 1998, dans le Renvoi relatif à la sécession du Québec, la cour a défini à l'unanimité la portée du principe du constitutionnalisme de la manière suivante :

Cet objectif ne pourrait pas être atteint si un de ces niveaux de gouvernement démocratiquement élus pouvait usurper les pouvoirs de l'autre en exerçant simplement son pouvoir législatif pour s'attribuer à lui-même, unilatéralement, des pouvoirs politiques supplémentaires.

Le sens est clair. Une assemblée législative provinciale ne peut usurper les pouvoirs du Parlement ou du gouvernement fédéral en adoptant des lois dans le but de s'attribuer des pouvoirs supplémentaires qu'elle ne détient pas aux termes de la Constitution.

Une conséquence troublante de la loi albertaine sur la sélection des sénateurs a été la décision unilatérale du premier ministre Stelmach, le 29 avril 2010, de reporter les prochaines élections des aspirants sénateurs, ce qui a pris par surprise tous les partisans d'un Sénat élu dans la province. En vertu d'un décret du Cabinet, le premier ministre de l'Alberta a prolongé de trois ans, soit jusqu'en 2013, le mandat des sénateurs aspirants lorsque leur mandat actuel prendra fin au mois de décembre. La presse albertaine a beaucoup critiqué et dénoncé cette décision, disant que cela montrait que le gouvernement de l'Alberta avait peur que le Wildrose Alliance Party remporte ces élections. Dans un article de l'Edmonton Journal, on lit ce qui suit : « En reportant ces élections, on aggravera le déficit démocratique au lieu de le supprimer. Le report des élections fournit aux Canadiens une preuve de plus que, pour beaucoup trop de politiciens conservateurs, il y a ``déficit démocratique'' lorsqu'ils n'obtiennent pas ce qu'ils veulent. »

Des voix : Bravo!

Le sénateur Joyal : Honorables sénateurs, est-ce là le genre de raisonnement que le projet de loi S-8 incite les provinces à adopter en cherchant à proposer de nouvelles idées et à moderniser l'institution du Sénat du Canada, pour citer l'ancien projet de loi S-4?

L'argument avancé par la marraine du projet de loi S-8, à savoir que la mesure législative de l'Alberta n'ait pas encore été contestée devant les tribunaux canadiens, ne lui donne pas plus de validité. Ce n'est pas en nommant un aspirant sénateur pour représenter l'Alberta au Sénat que le gouvernement fédéral a corrigé les lacunes fondamentales de la loi albertaine de sélection des sénateurs. L'existence de précédents ne parviendra pas à corriger l'invalidité de cette loi. En effet, même si nous avions nommé 10 ou 20 aspirants sénateurs par le passé, cela n'aurait pas rendu leur élection valide. On n'a qu'à se rappeler la décision de la Cour suprême du Canada de 1985 qui, après presque 100 ans, a déclaré nulles et non avenues toutes les activités de l'Assemblée législative du Manitoba en ce qui a trait à l'utilisation des langues officielles. Le temps et les nombres ne changent rien. Ce qui est nul et non avenu n'aura jamais aucun effet et créera seulement des incertitudes et de fausses illusions au bout du compte.

(1500)

Ce n'est pas en invitant les provinces à contourner la Constitution qu'on parviendra à atteindre l'objectif d'un Sénat élu. La Constitution fédérale délimite clairement les compétences législatives. On ne peut pas élire des sénateurs en ignorant le cadre législatif qui définit la nature de notre système politique. La Constitution assure la certitude, la fiabilité et la confiance dont les Canadiens bénéficient en vertu de notre régime de primauté du droit. On pourrait s'attendre à ce qu'une approche axée sur le bon sens politique et sur la transparence soit utilisée pour transformer le Parlement d'une manière aussi fondamentale. D'un point de vue constitutionnel, l'approche actuelle est vouée à l'échec.

Honorables sénateurs, je n'ai pas abordé l'aspect institutionnel de cette question, à savoir la transformation du Sénat du Canada en Chambre provinciale élue, tel qu'il est prévu dans le projet de loi S- 8. J'aurais besoin de beaucoup de temps pour examiner les répercussions globales d'une transformation aussi importante du Parlement canadien.

Qu'on ne se leurre pas : le fait d'avoir deux Chambres élues dans un même organe législatif aurait des conséquences nombreuses et profondes. J'énumère donc cinq éléments préoccupants pour vous persuader qu'une telle proposition mérite un second examen objectif. Premièrement, en vertu du projet de loi S-8, le Sénat accueillerait de nouveaux membres qui pourraient, dans une grande mesure, être des élus issus de partis provinciaux plutôt que fédéraux. Autrement dit, la composition du Sénat s'apparenterait à celle de 10 assemblées législatives provinciales. Les sénateurs exprimeraient alors leur allégeance politique à leur propre parti politique provincial. Dans un débat sur une mesure législative fédérale, sur des amendements ou lors d'un vote concernant celle-ci, les sénateurs élus adopteraient la position de leur parti à l'assemblée législative provinciale, que ce soit le gouvernement ou l'opposition officielle. Cela renforcerait-il l'efficacité du Parlement et l'unité des Canadiens? Cette question en soulève d'innombrables autres qui doivent être examinées attentivement.

Deuxièmement, si le Sénat devient une Chambre où siègent des représentants de partis provinciaux, devrait-il avoir des pouvoirs législatifs équivalents à ceux de la Chambre des communes, mis à part les projets de loi budgétaires et les changements constitutionnels?

Troisièmement, une telle Chambre pourrait-elle être aisément divisée et sans majorité et devenir l'instrument de groupes d'intérêts ne se préoccupant pas du sort du Canada dans son ensemble?

Quatrièmement, comment pourrait-on faire des ajustements entre les partis fédéraux représentés à la Chambre des communes et les partis provinciaux représentés au Sénat alors que ces groupes fonctionnement indépendamment les uns des autres et que les lois électorales provinciales diffèrent? Par exemple, les contributions financières sont de 9 300 $ en Ontario, les dons d'entreprises étant admissibles, de 3 000 $ au Québec, les dons d'entreprises étant inadmissibles; de 15 000 $ en Alberta, en période non électorale, mais de 30 000 $ l'année des élections; et illimités en Saskatchewan et au Nouveau-Brunswick.

Allons-nous rendre le Sénat plus efficace et plus représentatif d'un État fédéral ou sommes-nous en train de laisser entrer le renard dans le poulailler?

Une telle initiative entraînerait un changement radical dans la structure, la dynamique et le partage du pouvoir entre les deux Chambres du Parlement. Le projet de loi S-8 est-il si anodin et d'une portée si restreinte que ces changements peuvent être apportés sans qu'il soit nécessaire de modifier la Constitution?

Ce n'est certes pas le point de vue de plusieurs provinces. À la demande du leader de l'opposition, trois provinces ont clairement exprimé leur position. Puis, le 9 avril 2010, le premier ministre du Nouveau-Brunswick, Shawn Graham, a écrit ce qui suit au leader de l'opposition au Sénat en ce qui concerne le projet de loi S-8 :

Notre gouvernement persiste à penser qu'élire des sénateurs et adapter le mandat du Sénat, sans se préoccuper d'autres sujets plus pressants concernant la nature de cette institution, notamment sa taille, sa composition et les pouvoirs dont elle jouirait par rapport à la Chambre des communes ne ferait que donner l'illusion d'une réforme démocratique alors que, dans le fond, il n'en serait rien.

La ministre des Affaires intergouvernementales de l'Ontario, Monique S. Smith, a écrit au printemps dernier, le 20 avril 2010, ce qui suit relativement au projet de loi S-8 :

Comme vous le savez, pour véritablement réformer le Sénat, il faut modifier la Constitution. Et nous ne pensons pas que déclencher des discussions sur la réforme du Sénat pouvant résulter en de vastes négociations constitutionnelles potentiellement sources de divisions profiterait à l'Ontario et au Canada. Nous pensons néanmoins qu'il faut l'Accord des provinces pour apporter des changements au Sénat et qu'il est inconstitutionnel de la part du gouvernement fédéral d'agir unilatéralement.

[Français]

Le ministre des Affaires intergouvernementales du Québec, Robert Dutil, écrivait, le 31 mars 2010, au sujet du projet de loi S-8, que la réforme du Sénat, telle qu'elle est proposée par le gouvernement fédéral, viendrait modifier les caractéristiques essentielles de l'institution. Une telle modification échappe, par conséquent, à la compétence unilatérale du Parlement fédéral. À nos yeux, il est primordial qu'une réforme du Sénat, ainsi que les enjeux qu'elle sous-tend pour l'ensemble des institutions fédérales et l'équilibre des rapports fédératifs, puissent être débattus dans le cadre constitutionnel approprié.

[Traduction]

On le voit bien : comme le montrent les propos de l'ancien sénateur Michael Pitfield, rapportés dans l'avant-propos du livre Protéger la démocratie canadienne, les initiatives envisagées dans le projet de loi S-8 ont des conséquences inconnues à ce jour. Le sénateur Pitfield a dit ce qui suit :

On ne saurait ignorer qu'en matière constitutionnelle, le premier pas vers une réforme est rarement le dernier.

Il poursuit par ces mots :

Un gouvernement est un vaste système doté de son propre équilibre interne, et toute modification de l'un de ses éléments ne peut qu'avoir des répercussions sur les autres, parfois sur des éléments qui au départ semblent totalement étrangers à la question, même des répercussions profondes et parfois contradictoires.

Honorables sénateurs, nous ne pouvons poursuivre le débat sur le projet de loi S-8 sans nous assurer qu'il respecte la Constitution. Qui plus est, les modifications que le projet de loi S-8 contribuerait à mettre en œuvre ne peuvent être adoptées par cette Chambre sans une étude complète de leur substance, de leurs répercussions sur notre système fédéral et des conséquences générales qu'elles auraient sur la qualité des relations entre le gouvernement fédéral et les provinces dans notre pays.

L'honorable Hugh Segal : Le sénateur accepterait-il de répondre à une question?

Le sénateur Joyal : Avec plaisir.

Le sénateur Segal : Je l'en remercie.

Honorables sénateurs, en guise de préambule, je dois dire que j'ai été frappé, si je puis m'exprimer ainsi, par trois éléments de l'argumentation du sénateur que j'ai trouvés profondément inquiétants. Je me demande si, après réflexion, le sénateur Joyal ne les trouve pas profondément inquiétants lui aussi.

Ma question se divise en trois parties. Premièrement, même si nous sommes la seule fédération au monde qui possède son propre tribunal constitutionnel, à savoir la Cour suprême du Canada, et que les membres de notre seconde Chambre ne sont nommés que par un seul niveau de gouvernement, le sénateur Joyal ne croit-il pas que tout effort constructif et constitutionnel visant à améliorer le régime pourrait être dans le meilleur intérêt de la fédération à long terme et de la survie de ce pays? D'autres fédérations en sont venues à prendre des décisions similaires.

La deuxième partie de ma question concerne la loi sur la sélection des sénateurs en vigueur en Alberta, une des mesures législatives qui ont mené à la nomination à titre de sénateur de mon voisin de banquette, la seule personne qui a reçu plusieurs centaines de milliers de votes et dont la candidature a ainsi pu être envisagée par le premier ministre. La constitutionnalité de cette loi n'a pas fait l'objet d'aucune contestation, en dépit de son caractère controversé, comme notre bon collègue l'a souligné dans son analyse. Le sénateur Joyal n'est-il pas d'avis que le fardeau de la preuve concernant la constitutionnalité de cette loi devrait reposer sur ceux qui pourraient la contester devant les tribunaux? Le fait que cette loi n'a jamais été contestée, même s'il aurait été possible pour un gouvernement de le faire, montre que, dans les faits, on a considéré qu'elle est faisable et appropriée sur le plan démocratique.

Troisièmement, à diverses occasions dans son analyse et son intervention très réfléchie, le sénateur a affirmé que le projet de loi S-8 modifierait les modalités prévues dans notre Constitution relativement à la nomination des sénateurs. Je crois qu'il devrait envisager le renvoi de ce projet de loi au comité afin qu'il soit examiné en profondeur et interprété, notamment parce que nous sommes nombreux à penser que le droit qu'a le premier ministre de nommer un sénateur, par voie de recommandation à Son Excellence, n'est en rien dilué, diminué ni détourné par ce projet de loi. Tout ce que fait ce projet de loi, c'est de donner la possibilité aux habitants d'une province de donner démocratiquement leur avis — une idée folle et radicale — quant aux personnes qui figureraient dans la liste à partir de laquelle le premier ministre ferait sa recommandation à Son Excellence.

(1510)

À la lumière de ces divergences d'opinion, le sénateur n'est-il pas d'avis que le grand Parti libéral, qui se soucie depuis toujours de l'avenir du Canada — pas de la façon que je préconise, mais tout de même de façon sincère —, gagnerait à renvoyer le projet de loi au comité pour que les Canadiens puissent prendre connaissance des arguments du sénateur et des arguments adverses, et profiter de l'analyse réfléchie dont le pays serait privé si on refusait d'approuver le principe du projet de loi?

Ne s'inquiète-t-il pas d'une quelque façon que les nombreux efforts visant à réformer cet endroit — efforts auxquels il a fait gracieusement référence au début de son intervention —, qui ont été freinés, mis de côté, dispersés, négligés ou renvoyés de façon quelque peu spirituelle à la Cour suprême pour qu'elle étudie la question en détail, bref que tous ces efforts pourraient donner l'impression, peut-être fausse, que le Parti libéral, s'il suit le conseil du sénateur, n'est qu'une institution centraliste et antidémocratique qui s'oppose au changement, au gouvernement fédéral et au fédéralisme coopératif, et qui va à l'encontre de la survie du Canada?

Son Honneur le Président intérimaire : J'ai le regret d'informer l'honorable sénateur Joyal que son temps de parole est écoulé. Demande-t-il plus de temps à la Chambre?

Le sénateur Joyal : Oui.

L'honorable Gerald J. Comeau (leader adjoint du gouvernement) : Cinq minutes.

Son Honneur le Président intérimaire : Acceptez-vous, honorables sénateurs, d'accorder cinq minutes supplémentaires au sénateur Joyal?

Des voix : D'accord.

Le sénateur Dallaire : De combien de temps peut-il disposer? Personne n'a proposé que ce soit cinq minutes. Ce pourrait être 10 minutes.

Son Honneur le Président intérimaire : Sénateur Comeau, avez- vous bien dit « cinq minutes »?

Le sénateur Comeau : Oui.

Le sénateur Joyal : Je tiens à remercier le sénateur Segal de ses trois questions. J'espère que je répondrai à toutes.

D'abord, n'est-il pas étrange que nous soyons l'une des seules fédérations au monde où la nomination à la Cour suprême et à la Chambre haute incombe à un seul ordre de gouvernement? L'histoire constitutionnelle du Canada regorge de propositions de modifications de la Cour suprême du Canada. Mon collègue se souviendra des cinq propositions soumises par le Québec dans le cadre de l'Accord du lac Meech afin de changer le processus de nomination à la Cour suprême et ainsi donner au Québec certaines des garanties qu'il cherchait à obtenir. L'Accord de Charlottetown contenait également des dispositions à cet effet.

Le problème, ce n'est pas que le Parlement actuel, ou un autre Parlement, n'ait pas voulu aller de l'avant. En réalité, à l'époque, un consensus existait au sein du Parlement en faveur de l'Accord du lac Meech et de l'Accord de Charlottetown. Le problème, c'est que les Canadiens ont rejeté ces accords pour des raisons qui n'avaient rien à voir avec cette modification précise, mais le résultat final est qu'ils ont été abandonnés. Comme je l'ai déjà dit, ils n'ont pas été abandonnés parce que seulement le Québec ou l'Ontario ont refusé d'y adhérer. Six provinces ont voté en faveur de l'inclusion de cette modification dans la Loi sur la clarté.

En ce qui concerne la deuxième question, il faut réfléchir sérieusement à ces changements. Il y a une chose que je trouve curieuse à propos des six projets de loi sur la réforme du Sénat que nous avons vus passer à toute vitesse au cours des quatre dernières années. En Grande-Bretagne, lorsque le gouvernement Blair a voulu réformer la Chambre des lords, il a nommé la Commission royale Wakeham. Selon certains, les commissions royales prennent une éternité avant de présenter des recommandations, mais ce n'est pas vrai. En effet, un an et demi après sa création, la Commission Wakeham a présenté des recommandations en faveur d'une réforme en profondeur.

Sous la direction éclairée de lord Wakeham, il a été possible de présenter des propositions en vue d'un débat sérieux et rationnel sur les changements à apporter. En outre, au cours des trois années qui ont suivi le dépôt du rapport Wakeham, le gouvernement de l'époque a publié trois livres blancs sur différents aspects de la réforme de la Chambre des lords. En fin de compte, il a pu réaliser une partie de la réforme envisagée.

Au moins, il existe maintenant, en vertu de la loi, une commission chargée des nominations.

On peut se demander comment cela fonctionne dans le contexte changeant que ce Parlement connaît, mais je ne veux pas en parler ici. Ceux que cela intéresse sont certainement au courant. Au moins, il y a maintenant un organisme chargé des nominations qui semble avoir conféré une plus grande légitimité à la Chambre des lords par rapport à l'époque où ces nominations étaient la seule prérogative du premier ministre.

Il est possible d'avancer si l'on prend les bons moyens pour favoriser un débat intelligent — et je ne parle pas du dessein intelligent —, mais je pense qu'on a mis la charrue devant les bœufs. Nous avons été saisis de six projets de loi au cours des quatre dernières années, tous différents, chacun modifiant des éléments différents, mais l'explication qui sous-tend tout cela reste floue et il ne semble pas y avoir de réelle réflexion. À mon avis, nous devrions réfléchir à cette question des deux côtés du Sénat.

Enfin, comme je l'ai dit dans mon introduction, au moins quatre provinces doutent de la constitutionnalité d'une telle mesure. Il n'est pas question de moi, ni du sénateur Fairbairn, ni du sénateur Fraser ni d'aucun autre sénateur. Parmi ces provinces, il y a la mienne, Terre-Neuve-et-Labrador, et le Nouveau-Brunswick. Si, en 2008, le gouvernement avait soulevé la question de la constitutionnalité de la loi albertaine sur la sélection des sénateurs, nous aurions aujourd'hui un cadre de discussion qui nous permettrait de progresser. Tant que nous resterons dans le noir, nous devrons avancer à tâtons et nous ne serons pas sûrs d'arriver quelque part. C'est ce qui m'inquiète.